美国中亚外交及其未来走向

Օ肖斌

在特朗普当选美国总统后，美国中亚外交在2017年没有发生实质性变化，基本上延续了奥巴马时期的中亚政策。针对具体的中亚国家，美国外交有一些细微的差异。对哈萨克斯坦是以提高政治关系为主，加强美哈伙伴关系；对吉尔吉斯斯坦外交的重点是公共事务领域合作、提高中小企业商业能力和发展公民社会；对塔吉克斯坦外交重点是加强安全合作，其次是地区水资源管理和公共事务合作；对土库曼斯坦外交专注于人文和商业领域；对乌兹别克斯坦外交重点是鼓励乌国改革、加强对大规模杀伤性武器原料管理。美国总统特朗普宣布其新阿富汗战略，为调整奥巴马时期的美国中亚政策打开了调整的窗口，具体内容包括：确立美国在中亚的领导地位，不让俄罗斯、中国、伊朗或其他大国成为中亚的中心；依靠美国独特的优势发展与中亚国家政府、公民和商业的关系；通过与国际盟友合作扩大美国的实力；加强与私人部门合作增强美国影响力；推动中亚地区一体化的区域战略；寻求全面、系统的中亚政策。

自特朗普就任美国总统以来，美国的中亚政策未出现较大变化。在政府管理层面，美国国务院负责中亚南亚事务的助理国务卿也未正式任命，暂由资深外交官爱丽丝·G.威尔思（Alice G. Wells）代理，并兼任美国阿富汗和巴基斯坦代表（代理）。导致特朗普政府中亚政策未能及时出台的原因很多，其中比较突出的是以下原因：①特朗普政府对外行为聚焦于朝鲜核危机和中东问题；②美俄关系恶化，可能会增加美国在中亚的外交成本；③中国的“丝绸之路经济带”倡议在中亚国家初见成效，美国与中亚国家的经济合作发展缓慢；④阿富汗国内安全局势持续恶化，特朗普政府无暇顾及其他；⑤中亚国家营商环境较差，美国企业投资兴趣不高。在上述原因的共同作用下，特朗普政府的中亚外交在2017年选择了维持现状。但是，维持现状不等于特朗普政府中亚外交没有变化的可能，也不等于特朗普政府的中亚外交不活跃。因为，外交行为是国与国互动的结果，特朗普政府中亚外交还受到中亚国家的影响。例如，乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫的改革、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦国内政治变化等也会在一定程度上影响特朗普政府对中亚的外交行为。基于特朗普政府2017年的中亚外交行为，本文从对2016年美国中亚外交的回顾、2017年美国中亚外交行为和美国中亚外交政策展望等三个方面进行分析。

一、回顾美国2016年的中亚外交

美国中亚外交在2016年的亮点依然是“C5+1”对话机制。同时，一些美国著名智库开始讨论中亚政策的发展方向，传播较广的是美国卡内基国际和平基金会发布的《美国中亚政策3.0》。卡内基国际和平基金会在这份报告中提出，美国需要从以下几个方面加强其中亚政策：①优先加强美国与哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦在区域事务中的合作；②美国要认识到俄罗斯和中国在中亚的利益，并寻求美国利益的最大化；③美国需要提高对中亚社会经济转型的关注，而不只是中亚国家的民主转型；④人权状况问题不要成为美国与中亚国家安全合作的前提条件；⑤避免对伊斯兰极端主义过度反应，而导致美国中亚政策的“军事化”；⑥更有效地使用手中筹码，追求务实的、优先的政策目标[1]。卡内基国际和平基金会代表了美国自由主义阵营的看法，比较符合奥巴马政府的中亚政策取向。

尽管奥巴马政府中亚政策有自由主义倾向，但美国中亚政策在2016年还是表现出经济与安全合作并重的特点。美国与中亚国家合作的基本目标包括：经济上促进中亚与南亚国家间的贸易和过境运输合作，促进中亚地区一体化，促进中亚国家更快融入国际体系；安全上加强边境安全、禁毒和打击恐怖主义等方面的合作。除“C5+1”对话机制外，美国通过双边机制与中亚国家开展安全合作，包括继续与哈萨克斯坦在核不扩散问题上保持合作，支持其在维护阿富汗安全上发挥作用；重点提高塔吉克斯坦边境管理能力、执法能力和沿阿富汗边境打击恐怖主义的能力；与乌兹别克斯坦合作打击贩毒和跨国犯罪；与吉尔吉斯斯坦应对共同的安全挑战；帮助土库曼斯坦建立现代的边境检查技术、打击走私和人口贩卖等。总体而言，美国与中亚国家2016年的政治经济合作发展十分不平衡，政治关系发展较快，经济合作发展缓慢。例如，在政治上，美国先后与乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦举行了双边对话，并派遣跨部门外交使团访问了中亚五国；举行“C5+1”第二届多对话机制并发布了联合公告等。反观经济合作，除哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦外，美国与其他中亚国家贸易都有不同程度的下降。根据美国国家统计局公布的数据，2016年美哈贸易总额18.6亿美元（2015年同期13.26亿美元），美吉0.23亿美元（2015年同期0.47亿美元），美塔0.21亿美元（2015年同期0.5亿美元），美土1.23亿美元（2015年同期1.36亿美元），美乌3.47亿美元（2015年同期2.35亿美元）[2]。2016财年计划对哈萨克斯坦援助813.6万美元、塔吉克斯坦363.08万美元、土库曼斯坦452.9万美元、乌兹别克斯坦1063.1万美元[3]。

由于2016年是美国总统大选年，奥巴马政府的中亚外交更倾向于寻求平稳过渡，美国2016年的中亚外交呈现出以下具体表现[4]。

第一，美国对中亚国家的官方外交活动频率有所降低。一是与2015年相比，负责中亚南亚事务的高官访问中亚的频率低，在2016年只有两名副助理国务卿级别以上的官员访问了中亚国家，2015年则有6位。二是美国国务院发布的评价其中亚政策的文件较少。根据美国国务院公布的数据，2015年美国国务院发布了10份有关中亚的官方文件，而2016年只发布了《中南亚：2016年美国的政策及优先方向》《为欧亚大陆封闭的公民社会而战》《跨里海运输航线的潜力》《关于中亚部长会议（C5+1）的评价》等4份文件。三是美国与中亚国家重要的、多边官方活动不多。例如，2016年美哈最重要的双边外交是在阿斯塔纳举行的“庆祝美哈建交25周年（主题为革新、友好和伙伴）系列活动”和在华盛顿举行的“美哈战略伙伴对话”（2016年3月9日）；美吉、美塔、美土和美乌举行了建交25周年庆祝活动。此外，值得一提的是，作为美国在中亚地区的重要合作伙伴，乌兹别克斯坦与美国不仅举行了年度双边磋商，美国国务院负责政治事务的副国务卿托马斯·香农在2016年10月访问了乌兹别克斯坦，并与乌兹别克斯坦代理总统会晤。

第二，明确了多边外交的优先合作方向。自与中亚国家建立“C5+1”多边对话机制后，美国中亚外交增加了新的多边外交工具。“C5+1”多边对话机制并不意味着美国对中亚外交目标发生了变化，相反这是美国推进其中亚政策的选择。若美国想在贸易、交通和能源等领域把中亚国家与南亚国家整合起来，推进中亚国家间关系便是前提条件之一，而“C5+1”多边对话机制则能在一定程度上满足美国中亚政策的需要。与2015年不同，2016年的“C5+1”多边对话机制开始涉及更为具体的内容，诸如全球反恐论坛地区对话、中亚商业竞争力、交通走廊发展、电力的未来、支持国家和地区适应性计划。美国国务卿克里与参会的中亚五国外长在“C5+1”会议结束后发表了联合声明，内容包括：加强“C5+1”，把该机制打造成美国与中亚国家多边务实合作的平台；落实贸易便利化措施，推动交通走廊的发展，提高中亚地区在国际市场的竞争力；加强中亚的物流建设，提高投资潜力；改善地区商业环境，吸引外资便利企业投资，扩大和增强中亚国家和美国企业之间的联系；鼓励地区可再生能源发展；支持地区、国家和地方层级的规划，为适应气候变化做准备；加强预防犯罪、打击跨国犯罪的合作，共同面对恐怖主义的挑战，打击大规模杀伤性武器、毒品、人口走私；控制大规模杀伤性武器，保证及落实“中亚无核区”建设；加强打击国外恐怖主义对话，交流反恐信息和预防暴力极端主义；支持阿富汗成为独立、和平和繁荣的国家；进一步发展人道主义对话和民间外交，鼓励教育、文化和商业交流；保护人权、促进民主制度，通过公认的准则、国际法原则、联合国宪章、欧安组织赫尔辛基最后文件和联合国人权宣言加强公民社会建设。当然，“C5+1”多边对话机制目前所能产生的效果还非常有限，既不能在短期内取代俄罗斯在中亚地区的影响力，美国政府也不太可能投入太多的政策资源。此外，部分中亚国家也不可能和美国走得过近，避免引起俄罗斯的过度反应，特别是在美俄关系不佳期间，更是要小心处理与美国关系。

第三，加强美印关系，改善美巴关系。这也是美国2016年中亚外交的特点。除提升与印度在安全和经济上关系外，美国改善了与巴基斯坦的关系。美国改善与巴基斯坦关系的直接原因是，首先，解决阿富汗问题的需要。阿富汗问题是美国与中亚及南亚国家安全合作的基础，但是阿富汗与巴基斯坦关系并不融洽，并成为阿富汗和解进程中的一大挑战。美印关系的紧密导致了美巴关系疏离，特别是在军事合作上，美国对印度和巴基斯坦有双重标准，巴基斯坦对此十分不满。其次，作为连接中亚和南亚的国家，巴基斯坦在美国“新丝绸计划”中具有枢纽作用，TAPI、“CASA—1000”和“TUTAP”等项目都要过境巴基斯坦，美国中亚政策离不开巴基斯坦的支持。第三，中国与巴基斯坦关系对于中亚地区安全和稳定十分重要。巴基斯坦与中国在地区安全的合作已成为维护地区安全的新力量。中美阿巴四方协调机制、中阿巴塔反恐协调机制等是中巴在中亚地区安全合作的平台。考虑到未来巴基斯坦还将会成为上海合作组织的正式成员国，因此中国与巴基斯坦在地区安全上的合作有助于美国解决阿富汗问题。第四，美国“亚洲再平衡战略”的需要。正因为巴基斯坦在中国维护中亚地区安全有独特的作用，出于“亚洲再平衡战略”的需要，美国需要拉拢巴基斯坦，在特定条件下疏离巴基斯坦与中国的关系，可以削弱中国控制西部安全的能力，从而实现其“亚洲再平衡战略”的目标。

二、美国2017年的中亚外交

特朗普就任美国总统后，美国的中亚外交主要延续了奥巴马时期的政策。在政治上，通过不同的外交渠道，特朗普与纳扎尔巴耶夫、拉赫蒙、阿坦姆巴耶夫、米尔济约耶夫等中亚国家领导人进行了会晤，并表示保持与中亚国家的伙伴和对话关系。根据美国与中亚国家的约定，2017年9月22日美国国务卿蒂勒森在华盛顿与中亚五国外长举行了第三届“C5+1”会晤，讨论了区域框架下的阿富汗经济发展、反恐合作、提高中亚国家商业竞争力、疏通过境通道、能源合作和支持建立国家和地区适应性计划等[5]。在经济上，与2016年同期相比，除吉尔吉斯斯坦外，美国与其他中亚国家的经贸关系都有了不同程度的下降（见表1）。除国际大宗商品价格低迷外，还受到特朗普政府“美国制造”政策的负面影响。在安全上，美国与一些中亚国家加强了军事合作。2017年7月美哈签署《国防合作计划2018—2022》、 2017年7月美塔在杜尚别举行联合军事训练等。

表1        2016年与2017年1—8月美国与中亚五国商品贸易额比较

                                                         单位：百万美元

数据来源：美国国家统计局。

美国中亚外交在总体原则和目标上是统一的，但针对不同国家的实际情况则更多的是采取了差别政策。

哈萨克斯坦：哈是美国中亚外交中的重点国家，美哈关系发展得非常顺利。在特朗普当选美国总统后不久，美哈两国元首都表示把美哈友好关系提高到“新水平”[6]。2017年哈萨克斯坦最大对外交流活动是在阿斯塔纳举行的主题为“未来能源”的世博会。美国派出了庞大的代表团参加了这次世博会，支持了哈萨克斯坦世博会的顺利举办。为了帮助哈打击毒品走私，美国政府向哈内务部赠送了部分装备，包括6辆丰田皮卡、4辆全地形车、2辆越野车和6辆商务车，随车配备了2套GPS导航系统和2部卫星电话。在人文交流合作上，美国十分重视国家形象的建立，利用各种机会展示美国价值观。例如，美国的政府和基金会资助了哈萨克斯坦国家残奥会举办的主题为“大众传播视角中的残疾与体育：促进残奥会”的研讨会，通过研讨会让哈记者掌握如何报道残奥会的技巧。此外，还向哈萨克斯坦青年启动赴美国进修的奖学金计划和向哈萨克斯坦公民启动赴美国10年签证政策等。

吉尔吉斯斯坦：美国国际开发署大力援助吉国的公共事务、提高中小企业商业能力和建设公民社会。例如，它资助15名奥什山区妇女建设1800平方米温室种植反季节蔬菜（土豆），资助吉14家服装企业参加巴黎服装展；帮助吉国贾拉拉巴德、奥什、纳伦等地方政府提高服务分发能力。美国驻吉大使馆在比什凯克美国中心与巴亚利诺夫青年儿童图书馆启动了空间科学实验室展；资助120名吉国初中生在伊塞克湖州和贾拉拉巴德参加民主夏令营，学习民主价值、选举程序和认识投票的重要性。在国际开发署资助下通过94个社会组织向吉结核病人、贫困老人和孤儿分发77吨食品；资助在奥什建立新服务中心培训裁剪工和设立印染缝纫店；资助在吉南部与当地企业家共同建立蔬菜处理中心等。

塔吉克斯坦：美在2017年对塔外交的重点是安全合作，其次是地区水资源管理和公共事务合作。在安全方面，美国主要目标是与塔加强在地区安全方面的合作。C5+1多边对话机制框架下的安全合作工作会议2017年7月27日在塔吉克斯坦举行，美国国务院反恐和打击暴力恐怖主义局政治和军事副协调员参加了会议；在杜尚别与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、巴基斯坦等举行多国年度和地区合作演习，目的是反恐、边境管理、灾难处置和维稳行动。美国政府向塔国家安全委员会捐赠了车辆、通信设备、红外线摄像机等价值600万美元的设备，用于加强边境管理；美国中央司令部司令约瑟夫·沃特访问塔吉克斯坦，与塔军方讨论了加强边境管理问题；3月27日美塔共250名军人参加了应急演习，目标是提高地区安全和稳定。在地区水资源管理和公共事务合作方面，美国际开发署资助中亚国家水资源分配会议，帮助解决中亚国家水资源管理问题；启动了水资源管理项目，帮助和提高地区水资源管理及跨境合作；美国务院资助努列克地区乡村建立饮水系统，解决了353名村民的饮用水问题；美国际开发署资助培训塔吉克斯坦公民提高工作和从事商业的技能；派遣专家和提供药品控制塔吉克斯坦结核病。

土库曼斯坦：美国对土库曼斯坦外交专注于人文和商业领域。例如，建立大使艺术保护基金，提供1500万美元保护土24处文化和历史遗迹；举办第7届夏季美国电影节；培训土库曼斯坦大学、语言机构和中学的100名英语教师；派遣3名美国音乐家与75位土库曼斯坦音乐家交流；与土库曼斯坦签署分享税务信息协定，打击海外逃税行为，建立符合美国国家利益的金融合作体系。美国际开发署资助土库曼斯坦政府多样化经营和扩大出口的能力等。

乌兹别克斯坦：美国对乌兹别克斯坦外交重点是鼓励乌改革、加强对大规模杀伤性武器原料管理。美国对米尔济约耶夫政府的改革表示了支持。例如发表声明支持乌政府释放记者萨力江·阿卜杜拉克马诺夫、乌公民社会领袖阿格扎姆·吐尔古诺夫，以及穆哈姆德·别克贾诺夫、穆洛德·久拉耶夫、耶尔金·穆萨耶夫、贾姆什德·卡里莫夫等持不同政见者。宣布向乌兹别克斯坦开放多样性签证计划。向乌南部的卡什卡达里亚地区结核病医院提供援助。在安全方面，美乌签署了《安全领域进一步合作的备忘录》，目的是阻止核武器或其他放射性物质走私。在经济技术合作方面，美国际开发署帮助乌兹别克斯坦12个省33个地区的果农出口其农产品至欧洲和亚洲。

三、美国中亚外交的发展趋势

美国总统特朗普宣布其新阿富汗战略，为调整奥巴马时期的美国中亚政策打开了窗口。在2017年的阿拉伯伊斯兰国家—美国峰会上，特朗普与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等部分中亚国家领导人进行了短暂的会晤，此举主要是安抚中亚国家。虽然特朗普政府依然没有明确是否保留奥巴马政府的中亚政策，但调整的可能性极大。主要原因：一是奥巴马政府中亚政策是配合美军撤离阿富汗制订的，如果强化军事打击力度，那么美国中亚政策可能需要重新调整；二是奥巴马政府时期任命的驻中亚各国大使都获得留任，美国从中亚国家获得重要决策情报的途径未变化。这说明特朗普政府对美国中亚政策更倾向于调整而不是放弃。

根据部分美国智库和学者的观点，未来美国中亚政策可能会在以下领域进行调整或优化：一是确立美国在中亚的领导地位，不让俄罗斯、中国、伊朗或其他大国成为中亚的中心。在中短期内要削弱俄罗斯在中亚的特权地位，必须改变美国在中亚地区避免与俄罗斯、中国博弈的想法，扭转中亚国家因美国在中亚的无所作为而选择多边平衡外交政策的行为。二是丢掉美国利益与其他大国在中亚地区能够共存的天真幻想。在中亚地区美国必然会与其他大国存在战略和经济竞争，其他大国也不希望美国在中亚有利益。为此，美国需要利用WTO规则与中国、俄罗斯分享在中亚的利益。三是依靠美国独特的优势发展与中亚国家政府、公民和商业的关系。美国在中亚地区的独特优势包括英语、工业专利、科学技术、商业技能、军事技术、国际融资能力和提供进入全球市场的机会等。四是通过与国际盟友合作扩大美国的实力。在中亚美国需要加强与传统盟友，包括德国、英国、土耳其、欧盟等的合作。五是加强与私人部门合作增强美国影响力。与私人部门合作是美国企业在中亚地区的优势，更重要的是很多在中亚地区的项目离不开私人部门的参与。美国利用自身的优势和中亚地区的需要，可以更好地实现美国在中亚的利益。六是推动中亚地区一体化的区域战略。中亚地区可持续发展离不开道路、铁路和电力的重新连接，改善海关和边境程序、建立新的油气管道。促进中亚一体化的区域战略需要考虑到中亚国家间的差异，特别是过境联系的不稳定。为此，美国要帮助中亚国家实现东西南北互联互通，并使周边国家受益。七是寻求全面、系统的中亚政策。美国必须考虑全面系统的中亚政策，不把安全、贸易和人权政策分开，而是把上述政策整合起来。与此同时，美国还要把中亚政策与其欧洲及全球政策整合起来，使美国的中亚政策更加稳定，与全球战略更加协调。

目前特朗普政府基本延续奥巴马时期的中亚政策。即便是按照上述政策思路开始调整，对我国的负面影响也不会太大。一是美国致力于在中亚地区反恐，可以减轻“三股势力”对我国西部边境地区的压力；二是美国中亚政策中的经济合作项目与我“一带一路”倡议有不少共同点；三是美国若能改变中亚国家间“通关”效率，也有利于我国在中亚国家的交通基础设施投资；四是美国如继续对中亚国家的“民主化改造”政策，也能使中亚各国政府加强与我国联系，以此来平衡美国对其压力；五是俄罗斯受美国中亚政策的负面影响最大。俄罗斯可能会选择加强欧亚经济联盟和集体安全条约组织建设，并更加积极加强与我在中亚地区的双边协调关系，以借助我国的经济能力制衡美国在中亚的影响力。但是，由于美俄关系存在不确定性，若美国决定与俄罗斯在中亚地区展开高强度博弈时，美国中亚政策可能会对我国带来风险，我国会面临不得不“选边站队”的问题，这将影响到我国推进“一带一路”建设。为此，我国应在以下几个方面做好降低风险的准备。

一是适当推动美俄关系改善符合我国利益。认为美俄关系跌入冰点有利于中俄关系的观点不准确。因为对于现有国际秩序改革或革命并不符合我国的利益。与我国是现有国际秩序的受益者不同，俄罗斯是现有国际秩序的受损者，更倾向于对现有国际秩序改革或革命。因此，俄罗斯的国际秩序观更倾向于选择有风险的对外政策。美俄关系若不改善，我们有可能会受到俄美激烈对抗的牵连。不仅如此，美俄关系恶化可能促使俄罗斯向我国寻求更多的经济支持，俄会认为正是他们替我反美，我国才有可能获得发展的机会。更重要的是，若美俄激烈对抗，一些中亚国家很有可能发生有暴力的社会运动，这对我国“一带一路”建设和西部安全带来负面影响。

二是扩大在中亚国家大型项目中的融资权，通过融资权来把控国家间关系。利用亚投行和丝绸基金可向中亚国家大型多边基础设施项目提供人民币融资，在推进和了解基础设施项目建设的同时，可以在一定程度上掌控项目进度，为我国在中亚地区推进“一带一路”建设提供更多的机会。虽然获得融资权会动用一些资源，但它不会带来太大成本，而会获得较好的战略收益。如果能够顺利实施，我国不仅能在中亚国家提高人民币影响力，而且能提高在国外企业的影响力。

三是即使国家实力有较大增长，我国也应尽量规避与美、俄在中亚竞争。因为在大国博弈中选择何种方法让国家实力发挥作用更重要。当美俄在中亚博弈或战略僵持时，我国可选择发展双边或小多边关系，争取更多的合作伙伴，而不是选择咄咄逼人的外交行动，尤其是减少或低调在中亚开展大多边外交。

四是保持战略定力，不受中亚国家政权更替影响。政权更迭，甚至是发生“颜色革命”，他们也不会选择“亲美反华”的政策。因为中亚国家深知选择“亲美反华”的政策不符合他们的国家利益，中亚国家更愿意让我国相信他们有可能选择这个政策，从而使我国能给予他们更多的经济支持。

五是对我国与中亚国家存在的共识关系不要估计过高，需理性对待相互间合作。任何国家都倾向于主权独立，只有遇到共同的威胁时才会产生紧密的共识。在地区安全问题上，塔吉克斯坦与我国的共识最为接近，其次是哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦。因此，如果存在合作风险，大部分中亚国家不会追随我国，我国也不要试图做这方面的努力，因为会引起相反的效果。

Օ肖斌，国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[1] Eugene Rumer,Richard Sokolsky, and Paul Stronski，U.S.Policy Toward Central Asia 3.0；http://carnegieendowment.org/fils/CP_259_Central_Asia_Final.pdf. 

[2] https：//www.census.gov/foreign-trade/balance/.

[3] https：//www.state.gov/.

[4] 肖斌：《美国2016年的中亚外交及前瞻》，载孙力主编：《中亚发展报告（2017年）》，社科文献出版社2017年版，第111—122页。

[5] C5+1 Fact Sheet，https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/09/274386.htm.

[6] Nikita Vladimirov，”Kazakhstan：Trump talked up leader’s ‘miracle’ in call”；http：//thehill.com/policy/defense/308251-trump-praises-kazakhstan-miracle-in-call-with-president.