上海合作组织务实领域合作模式的创新与尝试 ——关于上合杨凌农业技术交流培训示范基地建设的思考

作者：许涛

 

  创建和经营上海合作组织（以下简称为“上合组织”）是冷战后中国外交的一次重大举措，为良化周边环境和拓展国际空间起到了不可替代的作用。当世界进入百年未有之大变局时，上合组织不仅继续产生着维护地区安全和战略稳定的重要支点意义，而且成为推动构建“人类命运共同体”和“一带一路”的关键平台。随着中国越来越积极参与全球性议题和地区事务，上合组织进程与国内社会发展也开始呈现出越来越高的关联度。2019年3月，中国陕西省委、省政府为了贯彻落实习近平主席在前一年召开的“推进‘一带一路’建设工作5周年座谈会”上的讲话精神，专门制定了《陕西省“一带一路”建设2019年行动计划》。其中作为重点，提出了“积极研究推动在杨凌示范区设立上海合作组织农业技术交流培训示范基地有关工作”。这一计划引起新任上合组织秘书长诺罗夫的高度重视，他在5月赴西安参加“第四届丝绸之路国际博览会”时向陕西省委书记胡和平表示，“希望加强陕西省同上合组织国家在农业合作示范区建设方面的合作，为上合组织成员国培训技术人员”。6月，习主席在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克参加上合组织成员国元首理事会第19次会议时发表了题为《凝心聚力，务实笃行，共创上海合作组织美好明天》的主旨演讲。在这篇讲话中正式提出“中方愿在陕西省设立上海合作组织农业技术交流培训示范基地，加强同地区国家现代农业领域合作”。目前，在党中央、国务院的统一部署和国家相关部委的支持、协调下，陕西省对基地建设高度重视、积极筹划，打算建成一批国际联合实验室、现代农业研究中心、农业科技推广应用平台，并以此作为切入点，进一步深化与上合组织成员国在农业科技、农业管理、农业贸易等领域中的互利合作，拓宽本省对外交流渠道。

一、上合组织务实合作的诉求与困境

 “互信、互利、平等协商、尊重多样文明、谋求共同发展”是上合组织创建、巩固和发展进程中的重要政治基础，也是维护各成员国团结的基本原则。这是中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国领导人针对冷战后及21世纪初地区形势变化与国家关系现实商讨制定的上合组织核心价值体系，在2002年出台的《上海合作组织宪章》中不仅将此内容写入了前言，而且在这部根本性法律文件中系统体现和全文贯穿了这一组织精神。尤其在涉及成员国关系的条款中规定，“所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识” “和平解决成员国间分歧”“在利益一致的领域逐步采取联合行动”。在上合组织成立后近二十年发展历程中，恰恰得益于这种不同以往旧式国际组织的原则和精神，使本组织保持并不断焕发着强大的凝聚力和吸引力，成为组织发展与合作深入的核心动力源。前任上合组织秘书长拉希德·阿里莫夫先生曾经指出，“作为上海合作组织活动的主要概念和最重要原则，‘上海精神’丰富了现代国际合作理论和实践，把世界共同体对国际关系民主化的共同追求付诸实践”。上合组织的发展进入了新的历史时期，“上海精神”也不断注入了丰富的时代内容。

  随着世界进入国家关系和国际秩序的重大变革时期，上合组织成员国对政治、安全、经济等主要领域中的深入合作提出更高诉求。经济全球化普遍进入微妙阶段，发展的不平衡不仅体现在不同的时间段上，也表现在不同的地区和国家之间。上合组织成员国多为发展中国家和新兴经济体，对稳定的发展条件和广大的发展空间有着共同的需求。而且，多数上合组织成员国均处在经济结构调整和发展模式转型的关键时期，相互间实现技术、信息、人员、市场的交流与互补已是一种明显的趋势。尤其是在社会建设、产业配置、技术升级等众多具体领域，各成员国都表现出较高的合作愿望和参与热情。随着上合组织规模和覆盖范围的扩大，本组织原有的制度建设明显滞后。文前关于“平等协商”和“协商一致”的组织原则，是上合组织应时成立和发展至今的重要政治财富，是团结成员国和扩大国际影响的核心动力。但同时上合组织本身又是一个具有广泛包容性的新型国际组织，它将带有着巨大差异性的不同成员国聚集在一个利益共同体中。经历了近二十年的巩固与发展后，在保持着牢固的政治共识和组织团结的前提下，成员国对安全、经济、人文等领域中的务实合作的需要也表现出越来越丰富的多样性。从上合组织的自身性质和成长历史来看，这本属正常状态。然而，相比之下本组织在相关领域中进行有效合作的制度性保障尚未同时构建起来。当上述差异性和多样性在务实合作领域体现出来时，本适用于基本政治立场和重大国际问题的“协商一致”原则往往被机械使用。这不仅因为具体合作规则制定的相对滞后，也由于多数新获独立国家对自身权力的看重。不分层级和领域地过度使用“协商一致”原则，显然阻碍了上合组织务实合作的开展和推动。

  众所周知，一个国际组织的制度建设往往要经过长时间的磨合与调试，此前已有的先例不胜枚举。在机制保障仍须谨慎逐步完善时，上合组织成员国急于在安全、经济、人文等领域实行有效合作的旺盛需求与制度现状形成突出矛盾。如既能何避开这一矛盾，又确保上合组织框架内顺利开展务实合作，其实各成员国早已有所尝试。比较成熟有效选择的主要是两种形式，一种是双边的合作形式，主要是在独立性和差异性较高、而适用度窄的领域，如安全、科技、教育等；一种是小多边的形式，主要是在与多数、而非全体成员国利益相关的领域，如局部性能源、交通、农业项目等。这些灵活的合作方式在上合组织框架内其实也是着法律依据的，《上海合作组织宪章》第十六条规定：“如某个成员国或几个成员国对其他成员国感兴趣的某些合作项目的实施不感兴趣，他们不参与并不妨碍有关成员国实施这些合作项目，同时也不妨碍上述国家在将来加入到这些项目中来”。目前的上合组织成员国多为农业国家，而且还包含了世界上农业人口最多的国家。在国际体系重大调整的大变局和中美贸易战带来的不确定条件影响下，保障粮食安全和转变产业模式都面临较突出的问题，农业合作成为各成员国集中关注的领域之一。尽管从2004年9月在比什凯克举行的上合组织成员国第三次总理会议开始，农业合作开始成为各国领导人讨论的重要话题之一，而且从2010年开始陆续签署了《上海合作组织农业部长会议纪要》、《上海合作组织政府间农业合作协定》、《上海合作组织粮食安全合作纲要》等农业领域中的专门文件，但各成员国对农业领域有针对性、有时效性的合作要求并没有得到基本满足。中国领导人在2019年比什凯克峰会上提出在陕西设立上合组织农业技术交流培训示范基地的倡议，就是充分考虑到多数成员国的自身利益和发展关切，在现阶段促进本组织互利合作和地区繁荣的尝试。

二、农业科技合作与交流的地方性优势

  杨凌地处陕西省关中平原中部，经国务院批准，1997年设立了“杨凌农业高新技术产业示范区”（以下简称“杨凌示范区”）。杨凌示范区不仅是国务院批准的第一个国家级农业高新技术产业示范区，也是全国目前唯一的农业自贸试验区。从建立之日至今23年来，杨凌示范区累计获得省部级以上的科技奖340多项，在全国十多外个省区内建立了229个农业科技示范推广基地，每年的示范推广面积达到了5520万亩，产生效益达158亿元，约使5000多万农民受益。作为国家指定的农业技术交流培训示范基地，由杨凌示范区承担起上合组织成员国农业合作与交流培训任务具有得天独厚的优势。

  （一）集农业科研、教学、孵化、推广综合优势。在杨凌示范区成立之初，国家即赋予其明确的工作定位：“通过体制改革和科技创新，推动我国干旱半干旱地区农业实现可持续发展，带动这些地区农业产业结构战略性调整和农民增收，为我国农业生产的产业化、现代化做出贡献”。在1999年，经国务院批准，对杨凌示范区初建时原隶属于农业部、水利部、国家林业局、中科院、陕西省等上级机关所设的10所农业科教单位所（计有两所大学、5个研究院所、3所中专）实行了优势重组，建立了西北农林科技大学和杨凌职业技术学院。经过多年的工作实践，杨凌示范区已经形成依托科技创新带动的“区校融合发展”成熟模式。杨凌示范区的科技创新工作以国家的粮食安全、生态安全和旱区农业技术为重点，同时注重实施产、学、研、用兼顾的协同创新重大项目，打造了创业能力培育、创业孵化、创业资源共享、创业投融资“四位一体”的工作体系。目前，杨凌示范区有国家级孵化器1个、国家级众创空间3个、省部级以上科研平台66个、依托示范区重点领域的企业技术创新中心21个，聚集了农、林、水等70多个学科、近6000名科教人员。

  （二）突出灵活高效的特殊行政管理模式。杨凌示范区从建立之日起，即尝试实行一种“省部共建”的创新管理体制。这种体制是由国家农业部、科技部、发改委等22个部委，以及陕西省人民政府下属37个厅局共同组成。作为示范区的上级指导机构，设有由科技部和陕西省政府任组长单位的领导小组。领导小组会议不定期举行，按惯例每次有一位国务院副总理或国务委员参加。为便于协调杨凌示范区在当地各种资源，陕西省委和省政府专门也成立了省内共建领导小组。另外，杨凌示范区管委会属于陕西省人民政府派出机构，具有着地市级行政管理权和省级经济管理权。这种特殊的行政管理体制使中央和地方、科研与生产、院校与企业等原受不同条块分割的资源得到优化整合，在全国也是具有创新性的实践。得益于这一制度优势，杨凌示范区不仅成为首个国家级农业高新技术产业示范区，而且还获得国家食品安全示范城市、国家现代农业产业园、国家级生态示范区、中国农业高新科技成果博览会（CAF）冠名举办地、中国旱作农业技术援外培训基地等众多专业性称号，在中国同行业里居于领先地位。

  （三）农业科技国际合作与交流的成熟平台。依托已有的产、学、研、用优势，开展农业科技领域中的国际交流与合作成为杨凌示范区近年重点建设的又一新职能。示范区从2005年开始承办国家援外农业培训项目，2010年国务院颁发的《关于支持继续办好杨凌示范区若干政策的批复》中提出，要经5—10年建成国际农业科技合作重要平台。一年后，经商务部批准，在杨凌示范区设立了“中国旱作农业技术援外培训基地”。到目前为止，累计已承办了100多期援外培训项目，为100多个发展中国家培训了2500余名官员和技术人员。现在杨凌示范区已与79个国家和138个国际农产品协会实现专业对接，接受了来自60多个国家的536位农业科技人员和农业官员来此参加培训。经过10年的发展，援外培训所使用的语种由原来单一的英语，扩展为英语、法语、俄语、阿拉伯语、葡萄牙语5个主要语种，内容也应需拓展到包括经济管理、工程施工、中医药、电子商务等16个专业。近几年，杨凌示范区围绕“一带一路”倡议，重点针对上合组织成员国加强交流与合作。2014年7月，首次举办“上合组织现代农业经济管理研修班”，有来自俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的农业官员参加。到2018年为止，针对上合组织成员国的农技研修班已开办20期，专业涉及现代农业、农经管理、禽畜养殖、节水灌溉等多领域，有约400名农业官员和技术人员参加。2016年11月，由西北农林科技大学发起成立了“丝绸之路农业教育科技创新联盟”（简称丝路创新联盟），已发展的76会员机构中，来自上合组织成员国的有43家。杨凌示范区还与西安爱菊粮油集团等粮油企业合作，在哈萨克斯坦建成当地最大的农产品加工园区，形成150万亩订单粮油基地规模。

三、开辟上合组织务实合作的新模式

  目前，上合组织的8个正式成员国覆盖了世界上差异性最丰富的欧亚地区和南亚地区。除了在民族文化、宗教传统、意识形态、政治体制上存在巨大差异外，各国的经济体量、资源禀赋、发展模式也体现着极大不同。基于此产生的不同经济合作诉求，是长期以来推动经济领域深入合作的最主要难点。选择在成员国中具有普遍性的利益关切，形成在一些特定领域或产业（如农业）上的交流与合作，并促成早期成果辐射上合组织全区，将能成为促进现阶段推动本组织经济领域务实合作的一种有效的创新模式。

  （一）体现大多数成员国利益关切。上合组织成员国多数为农业国家，其中包括世界上农业人口比例最大的中国、印度、巴基斯坦。但是，如果加入耕地面积、农产品产量、农产品出口量等指标考量，上合组织成员国却都属于不发达的农业国家。而且在当前世界科技飞速发展和经济动能急遽转换的全球大变革时代，多数上合组织成员国亟需农业经济发展模式转型升级和农业技术工艺更新换代。尤其是地处干旱、半干旱地区的中亚成员国，自然环境与我西北地区相近。历史上形成的绿洲灌溉农业区面临土壤沙化、水源减少、品种老化、病虫害增多等突出问题，恰恰与我国陕西杨凌示范基地的干旱半干旱地区现代农业科研与交流培训重点专业方向秘吻合。到目前为止，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和巴基斯坦等上合组织成员国的农业代表团多次访问杨凌示范区。在这里建立上合组织农业技术交流培训示范基地的倡议提出后，上合组织秘书处专门派员赴杨凌考察。各成员国对开展现代农业合作表现出高度热情，加之杨凌示范区已有农业科技专业优势和成熟国际合作渠道，极有希望在上合组织农业经济合作领域取得早期示范性成果，并带动和激活其他领域中的区域经济合作。

  （二）实践上合组织创新发展理念。在2018年上合组织青岛峰会上，习近平主席对“上海精神”做出新的时代诠释，尤其在主旨演讲中提出的“创新、协调、绿色、开放、共享的发展观”，对上合组织成员国实现经济社会协同进步、克服发展不平衡问题、缩小发展差距、促进共同繁荣、提高集体抵御全球及地区形势剧变带来风险的能力具有重要指导意义。在2019年上合组织比什凯克峰会上，习主席提出了要将上合组织“打造成团结互信的典范、安危共担的典范、互利共赢的典范、包容互鉴的典范”，进一步诠释了构建上合组织命运共同体的基本思路和内涵。上合组织成员国多数属于发展中国家和新兴经济体，在当今全球化不均衡发展和国际体系大调整条件下均面临着严峻考验。从自身发展的视角看，人口过快增长、自然环境恶化、发展方式的转型等问题都很难独立解决。联手应对共同发展风险，合作探索新的发展模式，不仅是各国克服当前发展阻力和规避隐性风险的最佳思路，也是促进共同繁荣、打造上合组织地区命运共同体的基本方向。通过上合组织农技交流培训示范基地的建设和活动，促进各成员国改善农业发展条件与发展要素合理配置，将是对“上海精神”时代内容和上合组织命运共同体理念的有力宣示。

  （三）激活地方优势促进区域合作。从2013年中国领导人提出建立上合组织国际司法交流合作培训基地的倡议以后，近年又分别倡议建立了 “上合组织上海合作组织地方经贸合作示范区”及“中国－上海合作组织法律服务委员会”（2018年，山东青岛）、“上海合作组织农业技术交流培训示范基地”（2019年，陕西杨凌）。此外，上合组织各成员国的医疗机构和一些相关企业于2019年在广西防城港市举办了国际医学创新合作论坛，在中国政府的支持下将在当地建立国际医学开放试验区，借以推动上合组织医学创新合作。李克强总理在2019年于乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上合组织总理会上表示，中国将与各成员国共同构建“上合组织成员国技术转移中心”，以推动科技信息共享和创新成果转化应用。同时，中国将从2020年启动实施“上合组织青年创业国际孵化器”项目，以支持和推动各国青年实现创新创业。并在继续支持上合组织农业技术交流培训示范基地的同时，将举办中国—上合组织卫星导航论坛，为各成员国提供信息与空间技术交流与服务平台。自2018年以来，在俄罗斯的车里雅宾斯克市、中国的重庆市分别举办了上合组织地方领导人会晤。在2019年上合组织比什凯克峰会上，通过了“关于批准《上海合作组织成员国地方领导人论坛章程》的决议”、“关于批准《上海合作组织成员国地方合作发展纲要》的决议”、《上海合作组织秘书处同阿斯塔纳国际金融中心谅解备忘录》等支持成员国发挥地方优势和促进成员国地方交流的文件。突出上合组织成员国地方在不同领域中的领先地位和独特潜力，推动成员国间乃至全地区的交流与合作深入展开，将有望为上合组织各个领域的务实合作带来一股新风。

结语

  上合组织作为20世纪国际社会的一个重要新生事物，自诞生以来就一直坚持沿循着一条不断创新的道路。中国领导人推动地方利用自身优势在不同领域带动上合组织务实合作深入发展的倡议，也为各成员国智库学者开拓出新的研究领域。对于中国学者来说，这不仅意味着国家使命和学者担当，也意味着理论创新和学术挑战。上合组织发展越是向务实领域深入，就越是要求相关的学术研究近实业、接地气。除国际政治、地区安全、经贸合作等传统领域外，上合组织研究还将涉及司法、农业、医学、数字经济等专业学科。这无疑是我国上合组织研究面临的重大挑战，也更将是一次实现自我更新和系统升级的时代机遇。

 

 

  来源：上海合作组织发展报告（2020）