哈萨克斯坦总统托卡耶夫2020年国情咨文的要点与评析

许涛

【内容提要】 哈萨克斯坦总统托卡耶夫于9月1日向议会及全国发表2020年国情咨文。这是托卡耶夫任总统后发表的第二篇国情咨文，与2019年9月发表的第一篇国情咨文相比，今年涵盖的内容充实、涉及领域系统、数据具体翔实、措施操作性强，既体现出与首任总统纳扎尔巴耶夫时期的继承性，也表现出主政国家发展新时期的独立性。尤其选择在全国防控新冠病毒肺炎疫情基本取得胜利的节点上，对哈萨克斯坦后疫情时期的经济社会发展和国家治理建设无疑具有重要指导意义。

9月1日，哈萨克斯坦总统托卡耶夫在参议院（上院）和马吉利斯（下院）的联席会议上，向全体议员和各界代表发表了题为《新现实中的哈萨克斯坦：行动时间》（"Казахстан в новой реальности: время действий"）的2020年国情咨文。这是托卡耶夫自2019年6月正式当选哈萨克斯坦总统后第二次发表国情咨文，与2019年9月的第一篇国情咨文相比，此次的国情咨文显得具体、系统、务实。而且，今年发表国情咨文的时间是在哈全国基本控制住新冠病毒肺炎疫情之后，作为国情咨文基本内容的政体改革、振兴经济、社会保障、改善民生等方面的规划与措施，均带有明显的后疫情色彩。

一、总结抗疫工作

在整个中亚地区中，哈萨克斯坦是新冠病毒肺炎疫情蔓延和肆虐最严重的国家。今年3月13日，在哈出现了首批新冠病毒肺炎病例（均为来自德国的输入感染病例），是中亚国家出现最早的新冠疫情（乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦分别于3月16、19日检测出首批新冠病毒感染确诊病例）。从3月16日开始至4月15日，哈宣布全国进入紧急状态，后又两次延期至5月11日。由于急于恢复经济活动和正常社会生活，解除紧急状态后引起疫情大规模反弹，又不得不于7月5日开始实施限制措施。但因为民众抱侥幸心理而未认真执行隔离措施和独立后实行医改合并大量医疗机构，防治新冠肺炎效果不好。4月中旬，首先有大批医务人员感染；6月中旬，首任总统纳扎尔巴耶夫新冠病毒检测结果呈阳性；7月初，在奇姆肯特、阿特劳州、阿克纠宾州等地出现“不明原因肺炎”（Пневмония неизвестной причины），时称感染速度和死亡率均高于新冠病毒肺炎（COVID－19病毒肺炎）。其间，最严重时每天的新增确诊病例曾达上万人。

新冠疫情发生后，托卡耶夫总统多次发表电视讲话、召开政府会议，要求官员恪尽职守，撤换不称职官员，警告国民不可轻视疫情，并责成职能部门严厉打击倒卖药品、散布谣言、挑唆冲突等危害社会稳定的行为。到8月下旬，新冠疫情在哈萨克斯坦勉强得到控制。截至发表国情咨文前一天的8月31日，哈全国累计新冠肺炎确诊感染病例已达130673例，因新冠肺炎死亡1781人。无论是确诊感染病例的绝对数量，还是占人口总数比例（7/1000)，哈在中亚地区均居首位。作为中亚第一人口大国的乌兹别克斯坦（据统计2020年达3229万，哈仅为1909万），同在8月31日的累计确诊病例为41303例，死亡病例仅为311人。据美国一研究机构的数据模型推演预测，可能今年11月初在哈还会出现新冠疫情的再次反复，并称可能出现日死亡率达80—100人的严峻局面。

为了提振国民战胜新冠疫情的信心，凝聚社会各界力量同心同德共渡难关，托卡耶夫总统在今年的国情咨文中首先对全哈国民在抗疫斗争中体现出的民族精神给予高调表彰，并充分肯定了本届政府为战胜新冠疫情所做的不懈努力和有效措施。他强调“我们动员了所有资源以保障哈萨克斯坦人民的生命和健康，在关键时刻哈萨克斯坦人民团结一心，共同抗疫，显著地表现出了我们人民的传统特点：互助、热心、愿携手面对前所未有的灾难”。托卡耶夫对做出贡献的医务工作者、执法机构人员、军人、志愿者、企业家和全体国民表示感谢，称“这是真正爱国主义的体现”。并再次强调，哈政府的主要任务是保持社会经济的稳定、保障人民的就业和收入。他还列举了抗击疫情和反危机期间政府采取的主要措施，以及为疫情期间无收入的450多万哈公民提供了每人42500坚戈的援助（计4500多亿坚戈），并称在邻国和许多发达国家都没有提供这种援助。面对国内外的一些指责，托卡耶夫承认政府正从“所犯的错误中汲取教训”，并坚称，“我们没有向我们的公民隐瞒任何事情，这使哈萨克斯坦有别于某些国家”。这首先使人联想起所谓“不明肺炎”出现时的信息混乱，以及世卫组织的指责。托卡耶夫还告诫国民，根据世界卫生组织的预测，至少需要两年时间才能战胜疫情，全民要有长期抗疫的精神准备。

二、更新发展模式

这次新冠疫情危机检验出哈萨克斯坦经济结构的不完善和发展模式亟待更新。尽管在纳扎尔巴耶夫时代已经多次提到这个问题，但在疫情危机的倒逼下，托卡耶夫总统在今年的国情咨文中迫切而全面地提出了经济发展模式转换的问题。

首先是推出刺激企业活力的政策和措施。托卡耶夫指出，目前在哈萨克斯坦仍有数十个国家公司和数千家国有企业，还有大批属于这些大型公司的“准国有”股份公司。由于在性质上和管理上的混淆，企业管理变成了“行政过程”。因此，必须对所有“准国有部门”进行改革。而这场改革必须遵循这样的原则：利益和责任上的公允、私营企业逐渐成为主体、推行诚信竞争、促进经济的多样性、引进高新技术、绿色经济与环保标准、政府的合理决策等。他提出到2025年将中小企业在GDP中所占比重提高到35%、从业人员达到400万人的目标。考虑到中小企业在新冠疫情后的艰难处境，政府将为70余万家中小企业提供税收减免，并允许按照优惠条件延期还贷。托卡耶夫还责成政府对受影响行业的中小企业各类贷款提供不超过6%的贴息（期限为12个月，从3月16日实施紧急状态时开始算起）。

其次是以充分挖掘工业潜力为主要任务。尽管在纳扎尔巴耶夫时期这一领域已是哈萨克斯坦经济结构改革的重点，但托卡耶夫认为在以石油经济为主体的“超级周期”过后，哈尚未充分发挥国内市场的所有潜力，还有“大约三分之二的加工产品是从国外进口的”。因而要以国家立法的形式保障国民经济战略部门和项目（冶金、石化、汽车、机械、建材、食品等）的自给自足，内容要包含指导和保障工业发展的基本原则、目标和任务。托卡耶夫要求在已有的《电力法》、《交通法》基础上，在今年年底出台《工业政策法》，并于年内完成《恢复经济增长法案》框架方案，保障在5年内将工业产量提高一倍半以上。

第三是打造有竞争力的综合农业体系。托卡耶夫认为，哈萨克斯坦的农业发展具有很大的潜力，关键是要改变现有的经营方式，创造更高的附加值，提高出口。而现有的分散的个体农业经济实际上仅处在“生存的边缘”，根本无法胜任这一使命。必须大力发展农工综合体，提高生产率、产品质量和竞争力。为此，他责成政府会同企业界共同制定全新的《农工综合体发展国家项目五年规划》。为实现这一领域的突破，国家支持的大型项目仍将扮演核心角色。托卡耶夫具体指出，今后在哈要创建7个大型生态农业系统：肉类、水果、蔬菜、糖、谷物、油料作物、乳制品生产和加工。经过这样整合的个体农业经济可为数百万农民提供更多的收入。托卡耶夫还强调，目前农业科技水平低下是个严重问题，例如灌溉系统技术过时，水分损失量高达40%。国情咨文中再次强调，哈土地不会出售给外国人，但政府必须制定吸引投资的政策。

第四是发展辐射型的物流运输体系。鉴于哈萨克斯坦地处欧亚分界线上，纳扎尔巴耶夫制定的“光明之路”新经济政策第一阶段的重点，是将国内的交通运输基础设施完成了框架性联接，形成了以首都努尔苏丹为中心的交通路网。托卡耶夫认为，“光明之路”计划的第二阶段应致力于提升哈在过境运输中的“领导地位”，发挥其欧亚交通枢纽的重要作用。但是在中亚地区已经出现交通运输基础设施建设上的激烈竞争，一些新方案的出现可能会降低哈过境运输的吸引力。为此，哈必须实施“突破性的基础设施项目”，以吸引各国企业参与，并从改善服务水平和运输效率入手，提高自身竞争力，要在2025年以前完成2.4万公里的国家级公路升级改造。

第五是加强货币政策和整饬金融秩序。托卡耶夫认为，由于经济单一化和汇率波动，哈正遭遇国内外投资者对坚戈的信任危机，尤其是在非原材料领域，影响了外国投资的进入。而且，由于外汇市场和资本流动的管理不当，相当一部分出口收汇根本没有进入国内市场。因此，政府和央行应当引导出口商出售外汇，强化货币政策对经济的促进作用。具体要求货币政策引导资金流向企业信贷，并打击外汇市场投机行为。金融市场监管部门、发展署和央行要采取监管措施，以增加信贷机构的责任。要有效利用阿斯塔纳国际金融中心（AIFC），使其成为吸引直接投资和证券投资的主要平台。托卡耶夫还提出，重新调整财政部经济调查局的活动，组建直属总统的竞争保护和发展署，重点是打击影子经济，保护合法竞争。

三、提升治理水平

为适应哈萨克斯坦经济的转型工作，托卡耶夫在本次国情咨文中对提升国家治理水平提出更高要求。他主要从以下几方面指出改善国家治理能力的方向：

一是由调整机构入手提高政府效率。托卡耶夫认为，新冠疫情引发的社会危机要求国家治理体系高效运行。而在现行的治理体系中，哈国家机构既是计划者，又是执行者，同时还是评估者的关系结构是不合理的。国家行政机构的改革势在必行，并应从改变治理方法、人事政策、决策体系、责任制度做起。托卡耶夫决定，组建直属总统的战略规划和改革署，由其统筹指导国家机构的改革。同时，要改革国家公务员系统。新冠疫情期间的机关在家办公模式表明有必要进行裁员。为此，要加快国家机关和准国有部门裁员工作，到2020年底要裁员10%，2021继续裁员15%，截至2021年完成裁员25%。

二是落实建设数字化社会具体任务。纳扎尔巴耶夫时代已经将建设数字经济写入《哈萨克斯坦-2050》发展战略。2019年托卡耶夫首次发表国情咨文时也提出要政府适应新的技术现象，掌握5G、智慧城市、大数据、区块链、数字资产、新的数字金融工具等。而在今年的国情咨文中他再次强调，数字化是社会改革的基础，是实现国家竞争力的关键步骤，而不是简单效仿流行趋势。他提出了包括消除数字鸿沟、确保所有公民最大程度地访问互联网、保障国民享受高质量通信服务、国家机关办公数字化、向弱势家庭儿童提供计算机、至2020年底人口超过250人的村庄都能访问互联网等具体任务。为此，要让国有IT企业发挥关键作用，在高科技服务领域创造更多附加值和就业岗位。

三是强化法制保障建设“倾听型国家”。在2019年的首次国情咨文中，托卡耶夫提出了建设“倾听型国家”的概念并在这个政治框架下签署了《关于对组织举行和平集会的法律进行修订的法案》《哈萨克斯坦选举法修正案》和《哈萨克斯坦政党法修正案》。这是他提出让哈拥有“一位强大的总统、一个有影响力的议会、一个负责任的政府”的国家政治改革思路的一部分。在今年的国情咨文中，这一政改思想得到进一步发展，在倾听、反馈、服务公民的基础上，托卡耶夫提出了“公民参与国家治理”的口号。他认为建设“倾听型国家”的方向不止是机关与人民、政府与社会的对话，而是要让公民参与改革进程，参与国家治理。为此，对上述法案的修订工作有着重要的保障意义。

四是探讨地方和基层自治管理模式。根据民调显示，到2021年底将有多数地方农村官员任期结束，举行乡村长官直接选举的社会呼声增加。托卡耶夫对此表示，应统一、谨慎地着手开展这一工作，而不是无限拖延。他建议通过直选解决地方权力更新，同时提出要“分立国家治理和地方自治的权利”，并责成政府和审计委员会制定一揽子相应的立法修订，逐步分立地方国家机构和地方自治机构的权力。然后在此基础上进一步讨论“城市自治”的问题。他认为制定新的《地方自治发展纲要》正当其时，应将更多的权力和责任移交至地方领导人。托卡耶夫要求政府和各州州长一定要支持这项改革进程，否则将会成为人民不信任的“伪政府”。

四、关注民生问题

民生问题在历年哈萨克斯坦总统国情咨文中都是重要组成部分，在2019年托卡耶夫首次发表国情咨文中也提及养老、医疗、教育等诸多民生问题。在今年的国情咨文中，民生问题不仅占了更大比重（几乎占了一半篇幅），而且所涉及问题更加具体。

（一）加大投入解决住房问题。托卡耶夫认为，住房问题与公民社会福祉密切相关。他要求政府和央行到今年年底制定一系列法规，向收入不足以独立解决住房问题的公民提供社会支持。为解决排号等待分配住房难的问题，先由地方政府建一定数量的出租房。为解决建房资金和租金补贴，家庭银行（在住宅建设储蓄银行基础上建立）行长要负起责任。托卡耶夫还向议会解释了“光明土地”计划住房建设进展缓慢的原因，并要求政府与民间房地产资本合作加快住房建设。

（二）提高家庭、儿童社会保障。独立近30年来，中亚各国人口快速增长，但与塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦相比，哈萨克斯坦人口增长率并不高（1991年为1652.21万，2020年为1909.84万）。这不仅与中亚第一领土大国不相匹配，而且也是经济发展内需不足的重要原因。托卡耶夫引用社会调查资料说明，目前哈1/6的家庭无子女，20%的国民认为无子女是家族破裂的主要原因。他宣布2021年将由政府启动“焦虑婴儿特别计划”，把试管婴儿计划额度扩大至7000名（7倍）。

（三）健全医疗卫生保障体系。托卡耶夫在向为防控新冠疫情做出贡献的医务工作者表示感谢的同时，承认国家对医护人员不够关注。他提出应从财政上支持和保障医务工作，宣布今年下半年将从预算中拨款1500亿坚戈，为医护人员发放津贴。到2023年，要让医护人员工资达到全国平均工资的两倍。同时要加强医疗基础设施建设，到2020年底将新建13座传染病医院，至2025年将建成20个大型现代化医疗中心，在努尔苏丹市和阿拉木图市建立两个综合传染病研究中心，到2030将现有医院床位更新50％，让国民人均寿命达到75岁。

（四）为国民教育提供更多投入。托卡耶夫认为，目前哈教育的紧迫问题是教师工资太低。在去年的国情咨文中，他承诺在2020年内所有教师工资提高25%，但由于新冠疫情的影响未能实现。今年他再次提出，从2021年1月起提高教师工资25%，并在未来三年内拨款1.2万亿坚戈用于提升教师工资。针对学龄前儿童教育机构不足的现状，托卡耶夫要求到2025年要让100% 的6岁以下儿童都接受学前教育。为此，他主张在现有国立幼教机构的基础上，鼓励私人投资建立民办幼儿园；并提出在疫情后恢复“儿童俱乐部”活动，将儿童保护和教育工作纳入地方州长工作评价指标。

（五）重视保护和改善生态环境。托卡耶夫在本年度国情咨文中指出，生态环境是国家可持续发展和国民生存的重要条件，是近年来越来越迫切需要政府关注的领域。一方面，将由政府制订关于保护和可持续利用生物多样性的长期计划；另一方面对已起草的《生态法典》至年底尽快审议通过。而且5年内要在国家储备林种植20亿棵树，在居民定居点种植1500万棵树。同时，对中小学生进行环保教育，为未来“深度脱碳经济”打好基础。

五、几点相关看法

对比托卡耶夫在一年时间内发表的两篇国情咨文，可以看出哈萨克斯坦权力核心正在出现的微妙变化。因此，2020年国情咨文对今后国家发展走向将产生重要指导意义。

（一）为后疫情时期的国家发展定调。托卡耶夫在今年的国情咨文中多次使用“新冠疫情”“疫情大流行”等时间概念，作为国家政治体制改革、转换经济发展模式、完善医疗卫生体系等计划和任务的前提。结合他在新冠疫情全国流行时发表的所有讲话和采取的严厉措施，可预感到在重大突发危机过后将对国家政权体系和社会发展政策的加强或调整。

（二）继续体现权力和政策的继承性。托卡耶夫接任总统毕竟刚一年多，纳扎尔巴耶夫仍以民族领袖、首任总统、国家安全会议主席等身份对其有效制约。在今年的国情咨文中，遵循老总统的治国理念和既定方针是必须体现政治正确，故仍多处提到纳扎尔巴耶夫的功绩、理念和倡议（较去年9月国情咨文中少1/3），并具体提及《哈萨克斯坦：2050》发展战略、“光明之路”新经济政策、“农村——民族的摇篮”计划等纳扎尔巴耶夫时期制定的主要文件。

（三）展示新权力核心的魄力与权威。如果说在2019年的国情咨文中托卡耶夫体现的风格是低调和沉稳的话，那么在今年的国情咨文中表现出来的却是自信和务实。虽然两个版本在基本结构上大致相同，均由行政体系改革、提高管理效率、经济持续发展、关注民生问题等几个主要部分组成，但在今年的国情咨文中，使用“责成”（Поручать)和“要求”（требовать）政府、议会、央行、地方各州执行或落实的句式频率比去年高出一倍多。其中，将涉及出台一批新法规、建立若干新机构、制订一些新规划等国家行为。对此可否视为总统权力交接“哈萨克斯坦模式”的成功，还有待进一步观察。