德国启动巴尔干“柏林进程”着力解决三大关键问题
王洪起◎
【内容提要】德国总理默克尔于2014年倡导举办了“西巴尔干经济论坛”，开启“柏林进程”。明确了近三年（2015—2017年）欧盟要着重采取的三大外交步骤，解决西巴尔干地区的三大关键性问题：希腊与马其顿之间关于马国名争端问题，贝尔格莱德和普里什蒂纳之间关系正常化问题和波斯尼亚和黑塞哥维那内部机制问题。从西巴尔干地区的地缘战略政治考量，此举旨在应对本地区出现的三个新角色——俄罗斯、土耳其和中国，特别是要抵制俄罗斯在巴尔干地区恢复并进一步扩大影响力。
乌克兰危机发生以来，特别是俄罗斯兼并克里米亚、美国及西方国家对俄罗斯实施制裁之后，欧盟，尤其是欧盟中最重要的、主导巴尔干入盟事务的德国，高度关注俄罗斯在巴尔干地区的行动，担心由于西方对俄罗斯的制裁措施和敌对行为，俄罗斯在巴尔干地区进行反弹，恢复并进一步扩大影响力，从而给欧盟本来就不平静的“后花园”再添后顾之忧。德国总理默克尔多次发出警告说，如果俄罗斯不受到严厉制裁，乌克兰危机一幕还可能在格鲁吉亚和摩尔多瓦重演；俄罗斯还会将塞尔维亚和整个西巴尔干划入其势力范围，阻挠该地区向欧盟靠拢。她多次批评俄罗斯干涉东欧国家内政，指责俄罗斯通过政治和经济手段使巴尔干国家完全依赖于它。默克尔日前更是一语道破了她的担忧：“如果塞尔维亚在俄罗斯支持下发动科索沃冲突，我们并不感到吃惊。”
默克尔倡导“柏林进程”，应对巴尔干地区“新角色”
正是在这一背景下，默克尔总理于2014年8月28日在柏林倡导举办了高级别的“西巴尔干经济论坛”，开启“柏林进程”。
这是自2003年欧盟在希腊萨洛尼卡举办西巴尔干国家峰会以来第二次西巴尔干高级别会议。会上，默克尔传达的信息是，“巴尔干属于欧洲而不属于其他地区”，（弦外之音就是说巴尔干不属于俄罗斯），“德国全力支持西巴尔干国家加入欧盟”。德国经济部长加布里尔在会上表示，“德国将增加在西巴尔干的投资，为该地区注入持久活力”。在欧洲缓步走出危机、欧盟多国对扩容仍然患有“疲劳症”之际，德国领导人的上述表态，无疑给尚未加入欧盟、民众一度对入盟的前景感到迷茫而患上“入盟忍耐疲劳症”的西巴尔干国家来说是打了一剂“强心针”。会议特别提出了欧盟对西巴尔干应采取的三个战略步骤：增加投资、增加出口、优化职业培训。显然,这也是为了应对俄罗斯在该地区实施的“经济外交”——“外交政策经济化，经济重点资本化”所采取的具体举措。会议最后还明确了近三年（2015—2017年）欧盟要着重采取三大外交步骤，解决西巴尔干地区的三个关键性问题：希腊与马其顿之间国名争端问题，贝尔格莱德和普里什蒂纳之间关系正常化问题，以及波斯尼亚和黑塞哥维那（简称波黑）内部机制问题。显然这除了由于该地区客观存在的现实之外，也出于对俄罗斯插手这些问题的担心。考虑到俄罗斯在这一地区的千丝万缕的联系和影响力，如果这些复杂棘手的问题得不到适当解决，不仅将严重阻碍这些国家的入盟进程，而且很可能使它们脱离欧盟的轨道。
对德国启动的“柏林进程”，欧盟给予积极支持，并具体推进这一进程。欧盟新任外交政策和安全事务的高级代表费代丽卡•莫盖里尼（Federica Mogherini）、欧盟负责扩大事务（睦邻和扩容谈判）的委员约翰内斯·哈恩（Johanes Hahn）于2014年12月上旬走访西巴尔干，在波黑首都萨拉热窝发表谈话时，强调西巴尔干出现了新的地缘政治形势，那就是俄罗斯、中国和土耳其成为了该地区的“新角色”。他们特别提请俄罗斯注意，不要把西巴尔干也卷入乌克兰危机之中，卷入西方与俄罗斯之间增长着的分歧之中。哈恩指出，西巴尔干国家坚持加入欧盟，但俄罗斯却利用该地区目前的困难，利用信仰东正教的斯拉夫族民众的亲俄情绪，恢复和扩大地区影响力；俄罗斯借助其在巴尔干地区的文化和政治联系及该地区国家在能源、金融领域对俄的依赖，迫使它们背离欧盟道路。
欧盟官员对当前西巴尔干国家情势的描述是：克罗地亚和斯洛文尼亚已经入盟；塞尔维亚和黑山开启了入盟谈判；阿尔巴尼亚和马其顿是欧盟候选国，但未开启谈判；波黑虽签署了《稳定与联系协议》，但入盟进程停顿；科索沃等待签署《稳定与联系协议》。欧盟认为，本地区未入盟国家的巨大危险是经济停滞不前、腐败根深蒂固。俄罗斯正是在这种情势下将该地区的欧洲化道路复杂化。在这其中，塞尔维亚在欧盟与俄罗斯之间进退两难，“新角色”（俄罗斯、中国、土耳其）在西巴尔干正在重建其利益，这一复杂局势造成整个地区的入盟前景模糊不清。故此，欧盟表示从乌克兰危机中吸取教训，对入盟目标重新定位，首先是对西巴尔干地区将给予优先关注。西巴尔干地区虽今后5年内不会有任何国家入盟，但德国将在该地区扩大活动空间，在推动一体化方面发挥越来越大作用，使巴尔干地区尽快实现“欧洲价值”，成为欧盟（而不是其他“新角色”）可能取得成功的地区。
2014年10月31日，美国国会议员、参议院欧洲问题小组主席克里斯·墨菲（Chris Murphy）在访问西巴尔干诸国后在华盛顿发表谈话，表达出美国政府对西巴尔干地区的三个担忧：地区和平态势脆弱；巴尔干成为“伊斯兰国”恐怖组织招募境外“圣战者”的兵源地；俄罗斯在本地区的影响力增加。美国政府对西巴尔干地区将做出“再承诺”。墨菲说，俄罗斯在巴尔干，特别是在塞尔维亚、黑山增加影响力，企图在那里进行巨大投资和发展不动产。美国在巴尔干拥有巨大优势，可以重新通过国际开发总署（美国的援外机构USAID）发挥作用。另据《电讯报》2014年12月17日报道，美国国会正在酝酿和讨论关于加强与东南欧和巴尔干国家防御合作的新框架，以便预防俄罗斯扩展影响力。为此，共和党议员鲍勃·科克里（Bob Corker）与另外26名议员草拟了一项法律草案，提交国会外交政策委员会。草案中包括，美国通过北约或通过双边方式与巴尔干各国（含科索沃）经常开展军事演习，使其常态化。
北约议会大会副主席罗伯特·瓦尔特（Robert Valter）2014年12月8日发表谈话表示，为了防范和对抗俄罗斯，为了巴尔干地区的稳定，北约应该尽快接纳黑山入约，北约应该关心马其顿国名问题的尽快解决，应该改善科索沃面临的形势和严重的波黑政局。
西巴尔干地区仍处于“裂变时代”
地处西巴尔干地区的前南斯拉夫各国，目前虽然进入“后内战时代”，但就整个地区来说，仍然处于“裂变时代”，“去巴尔干化”远未提上日程。
柏林的德国政策和国际安全问题研究所是欧洲最具权威性的智库，它向德国议会和政府提供咨询意见。该智库几年前发表的一份研究报告分析了西巴尔干的局势，曾预计将来该地区有可能重新改变现行边界。报告说：科索沃、波黑以及马其顿的政治局势，虽然处于西方的监督和保护之下，但仍然脆弱。这些国家不断发生种族、政治冲突，由此导致的新一轮改变边界潮流可能将很快浮现。过去20年来，这种冲突的后果往往是改变政治和行政边界，而冲突的进程只有少数情况下是以和平方式进行的。因此，很难预见今后改变边界的进程不会有暴力发生。
美国国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper）2013年底在国会的一个专门委员会发表报告指出，2014年该地区的特点仍然是“继续保持深刻的种族矛盾和政治分歧”。他强调，波黑和马其顿的局势由于种族分歧而“特别不稳定”。美国国务院官员在谈及巴尔干在融入欧盟进程中出现积极进展的同时也把波黑和马其顿称为“例外”。美国巴尔干问题专家迈耶（Steven Meyer）甚至宣称，巴尔干地区诸国的最终边界地图尚未划定。他指出，马其顿，特别是波黑，都存在分裂的危险。其中波黑是在西方压力下成立的国家，这仅是一种“试验”，因为这个国家从一开始就无法运行。德国Fridrih Ebert Shtiftung基金会两年前发表的文件《波黑2015》就预计到：“由于波黑腐败政权的糟糕的经济政策，将会发生群众抗议活动；波黑如果不进行迅速而根本性的改革，等待着它的只能是不安定，甚至会有被解体的危险”。2014年2月波黑发生的大规模社会动乱不幸被他所言中。
美国中央情报局以及俄罗斯情报机构“格鲁乌”（GRU）甚至不约而同地断言，2035年巴尔干的阿尔巴尼亚族领土将实现合并。俄罗斯科学院院士安尼娅·菲拉莫尼2013年10月27日说，巴尔干的“阿尔巴尼亚人时代”已经开始。大阿尔巴尼亚已经不再是空谈，未来几年内将会成为现实。
难题之一：马其顿“国名”争端
马其顿早于2001年4月与欧盟签署《稳定与联系协议》，2005年年底便获得候选国资格，是西巴尔干地区较早启动入盟进程的国家。但正当马其顿准备于2006年开启入盟谈判之际，希腊以欧盟成员国身份向马发出警告：如果马其顿与希腊在马国名问题上的分歧不能得到合理解决，希腊将在欧盟使用否决权，如同希腊否决马加入北约一样。2008年2月19日，联合国秘书长特使尼米兹提出了国名问题“新方案”，其中包括马其顿的5个复合国名供双方谈判时考虑并选择。这5个国名是："马其顿立宪共和国"、"马其顿民主共和国"、"马其顿独立共和国"、"上马其顿共和国"和"新马其顿共和国"。近年来，马、希两国在尼米兹特使调解下，虽经旷日持久的谈判，双方分歧始终未得到解决。也正因为如此，马作为欧盟候选国，历经8年，迄今仍未能开启入盟谈判，虽然马其顿已连续六次获得开启谈判的建议。
2014年下半年，尼米兹特使在马其顿—希腊之间的穿梭外交期间又提出"上马其顿共和国"的国名选择建议。希腊坚持的“红线”是，马其顿必须放弃宪法规定的国名，使用无论双边还是国际社会均普遍适用的国名（erga omnes）。马其顿政府称，雅典目前不存在对话解决的愿望，不指望很快解决国名事端。因此，马其顿的加盟入约的愿望迄今仍为泡影。此外，马其顿与保加利亚的紧张关系，马国内不断发生的民族纠纷和党派矛盾，也是马加盟入约进入死胡同的原因。
马总理格鲁埃夫斯基日前表态说，加盟入约符合马的国家利益，将努力实现之，但这可能要拖上5年或更长时间；马愿意通过对话和妥协的办法解决争端，但不会因此而做有损于民族特征和国家尊严的事。舆论认为，马其顿在加盟入约受阻的同时，不排除还有其他选择。目前，马当局正在毫不犹豫地深化与东方国家的合作，特别是与俄罗斯和中国的合作。马对欧盟要求其参加对俄罗斯的制裁采取消极态度。
为了解决马其顿与希腊之间的国名分歧，德国近5—6年来曾对马希双方施压，但未获成功。德国总理默克尔2013年曾直接过问马其顿国名争端事宜，并与联合国特使进行过接触，甚至还有传言说欧盟可能接替联合国直接参与国名问题的解决。
作为欧盟在西巴尔地区采取的三大外交步骤之一，马其顿国名问题的解决被列入欧盟议事日程。现在欧盟正在制定有关解决国名问题的新倡议，但尚未成形，未予公开。欧盟关于马其顿事务报告员理查德·霍尔特（Riçard Houit）2014年12月4日公开告诫说，应该十分警惕马其顿可能再起新的冲突，对此他深感不安。国际社会应该帮助马其顿寻求和解的办法，解决宗教分歧和民族纠纷，阻止重新点燃冲突的事态发展。欧洲议会关于马其顿事务新任报告员伊沃·瓦格尔（Ivo Vajgel）同样认为，西巴尔干地区发生新冲突的可能性并未消除，所以该地区唯一的选择就是加入欧洲大家庭。欧盟关于马其顿入盟进展报告要求马其顿在国名问题上采取决定性的步骤，同时许诺为马提供帮助。哈恩委员在2014年12月欧盟峰会前夕发出警告说，今年欧盟不会开启马其顿的入盟谈判，如果2015年不解决国名问题，欧盟将改变对马其顿立场。英国驻马大使表示，为了使国名问题走出死胡同，欧盟有必要给予新动力。尼米兹特使虽做出了非凡努力，但重要的是应该寻找成功的方式，马其顿也必须做出尽可能的最大努力。美国助理国务卿也表示美国准备帮助马其顿的加盟入约进程。
难题之二：塞科关系难以正常化
在美国的幕后操纵和欧盟的公开调解下，塞尔维亚和科索沃自2011年3月就塞尔维亚—科索沃双方关系正常化而进行的马拉松式的技术谈判和2012年10月以来进行的高级别政治对话，终于在2013年4月19日达成初步共识。这一天，由塞尔维亚总理达契奇和科索沃总理萨奇在欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿的见证下在布鲁塞尔草签了塞科关系正常化协议。然而，由于双方严重缺乏互信，这项自1999年以来双方首次签署的、被联合国秘书长潘基文誉为“里程碑式的历史性协议”，在具体付诸实施过程中面临重重困难和巨大挑战。据透露，自2011年以来，双方所达成的有关正常化协议仅落实了25%，也就是说，总共16项协议只有4项得到了落实。
2014年以来，由于欧盟机构选举，以及塞尔维亚和科索沃先后举行议会选举，双方谈判就此停止。特别是科索沃6月议会选举后，陷入了旷日持久的政治危机，直至12月才组建新的议会和政府。根据欧盟的要求，双方总理将在2015年1月下旬或2月初在欧盟新任外交政策和安全事务高级代表费代丽卡•莫盖里尼主导下继续进行政治谈判。据透露，谈判最终将达成（类似两德条约那样的）和平条约。由于双方在关键问题上立场对立，可以想象，最后要达成这个条约，需要智慧与妥协，对塞更是困难的抉择。然而，这对塞入盟，又是必须跨越的门槛。
在解决诸如科索沃问题等西巴尔干难题方面起决定性作用的，传统上认为是美国，但最近的事态发展证明，德国在巴尔干事务中的作用日益重要。这已经成为明显的和不争的事实。塞尔维亚的入盟钥匙掌握在德国手中。就目前来讲，塞尔维亚是西巴尔干地区的欧盟第一候选国，科索沃问题是地区第一要务，德国在欧盟中对巴尔干问题具有第一决定权，有关塞科关系正常化协议的第35章被列为塞入盟谈判开谈的第一章。德国重申，塞方如不落实该协议所规定的所有义务，入盟谈判就不开谈。迄今，欧盟中只有德国还没有给塞开谈打开绿灯，而德国议会的非纸质文件中还给塞开谈提出了7—8项条件，要求塞入盟至少需要6年时间。欧盟委员约翰内斯·哈恩也说，塞尔维亚在下一个5年内不能加入欧盟，它必须在2018年底之前履行所有的义务，才能准备入盟。欧盟官员暗示，塞在成为欧盟成员之前，在入盟进程的最后阶段将被迫承认科索沃。
另据俄媒2014年1月20日报道，约翰内斯·哈恩在访问塞尔维亚前夕还透露，塞尔维亚如果想加入欧盟就必须针对俄罗斯实施制裁。欧盟虽“不强迫塞尔维亚（在欧盟和俄罗斯之间）作简单选择”，但塞尔维亚是自己宣布其战略目标为加入欧盟。
科索沃方面对与塞方对话的立场是，坚持未来3—5年内结束“两国间”的对话，发表两国关系完全正常化声明，签署两国间和平条约。科索沃前外长、现任议会外事委员会主任恩维尔·霍察伊认为，迄今两国关系正常化进程远未结束，但塞方事实上和暗中承认科索沃机构的存在，将很快会建立“半外交关系”，由日前在双方首都建立的联络处来代理欧盟法治使团的职责。霍查伊认为，今后双方谈判的重点在于：1.具体落实所有已达成的协议；2.解散科索沃北部所有塞族平行机构；3.塞族人融入科索沃国家机构；4.同意科索沃加入地区和国际组织，包括不阻止科索沃加入联合国；5.双方相互承认，最重要的以法律文件的形式达成和平条约。然后科索沃入盟，实现欧洲化。
塞尔维亚方面对与科方对话的立场是，表示准备继续进行“贝尔格莱德和普里什蒂纳之间”的对话，实现关系正常化，但永不承认科索沃为国家。塞尔维亚总统尼科利奇近来多次指出，欧盟委员日前明确告诉他：不解决科索沃问题，塞不可能入盟；既然欧盟大多数成员承认科索沃，那么塞就要与其保持一致，欧盟不想遗留悬而未决的问题。尼科利奇承认，塞处于要么入盟、要么承认科索沃的两难境地。但他表示，他将会拒绝签署贝尔格莱德和普里什蒂纳“国家间的协议”，因为塞尔维亚“政治因素”不能接受贝尔格莱德和普里什蒂纳建立外交关系。他重申，贝尔格莱德政权永远都不会接受科索沃自行宣布的独立。他说，如果承认科索沃作为条件，那就意味着欧盟不想让我们入盟。尼科利奇总统透露，总统府已拟定了新的最终解决科索沃问题的方案，准备提交塞尔维亚政府研究，以便形成塞科继续谈判的计划。他说，塞的新方案“不会使每个人都完全满意，还可能会遇到西方国家的反对”。
塞尔维亚政府总理武契奇近日也表达了与尼科利奇总统相似的看法：“如果欧盟把承认科索沃设定为塞的入盟条件，那就说明他们不喜欢我们。”但他又说，他“从未听说过这一条件”。塞尔维亚第一副总理兼外长达契奇在新闻招待会上说，“我们既不放弃加入欧盟，也要保留科索沃。欧盟在同塞尔维亚正式交往中从来没有以文字和语言的方式要求塞尔维亚承认科索沃单方宣布的独立。欧盟的文件只是说塞尔维亚有义务同普里什蒂纳进行对话并要取得进展。”他强调，欧盟在塞科对话中，对科索沃地位是采取中立态度的。也就是说，对话中不涉及科索沃地位，也不会就科索沃地位达成有约束力的协议。塞方永远不会改变在科索沃问题上的立场，何况欧盟中还有5个成员国没有承认科索沃。就此，德国驻贝尔格莱德大使海因斯·威廉近日明确表示，“完全执行关于塞科关系正常化的布鲁塞尔协议是塞入盟的唯一条件，就目前来说，承认科索沃不是塞的入盟条件，但是谁会知道10年或15年以后事情会怎么样呢？”
关于塞尔维亚对科索沃问题所持立场，塞尔维亚与科索沃谈判的代表团前团长斯特凡诺维奇（Borko Stefanoviq）2014年12月发表的一番言论道出了塞官方的内在心声和现实考虑。他说：塞尔维亚绝大部分人，特别是政府接受科索沃的存在，那里的阿尔巴尼亚人有他们自己的、独立于塞尔维亚的机构。塞尔维亚接受这一事实，即：我们控制不了科索沃，我们作为国家对科索沃没有什么该管的，但是我们不想正式承认科索沃。所以这就是塞的实情。我们正在与科索沃通过民主方式选举出来的代表进行谈判。我认为，从历史的角度看这是一个巨大进步，因为此前我们不接受科索沃存在这一事实。我们不正式承认科索沃为独立国家，但是我相信塞尔维亚国家将做除承认独立之外的一切事情，甚至与之签署重要协议，或允许科索沃成为最重要国际机构的成员。
难题之三：波黑国家机器运行不畅
一个国家，两个实体，三个主体民族的国家体制，造就了塞、穆族分而治之的现实。各自为政，把本民族利益放在第一位，无视实体内整体利益，民族团结实际上是一纸空文。分歧和龃龉，造成波黑在一些关键改革政策的实施上举步维艰，严重阻滞该国经济发展，使波黑目前成为前南地区最落后的地方。正是这一原因，2014年2月，波斯尼亚和黑塞哥维那（简称波黑）国内穆克联邦地区的34个城镇爆发了大规模反政府示威，数以万计的失业青年出于对社会现状的不满走上街头，要求各级政府下台并对行政体系进行全面改组。抗议活动还伴随着打砸抢烧事件，并与警察发生暴力冲突，酿成自1992—1995年波黑内战以来最严重的社会动乱，给脆弱的国家政体带来巨大冲击。
2014年10月，波黑当局迫于（社会动乱的）压力，不得不举行“紧急状况下的提前选举”。欧盟对选举后的形势发展给予格外关注。波黑虽于2006年与欧盟就《稳定与联系协议》开始谈判，2008年完成谈判并加入该协议，从2010年就是潜在的候选国，但三个宗教派别的政治代表相互敌对，迄今未能正式纳入入盟常轨。2014年10月，欧盟关于西巴尔干国家入盟进展评估报告才首次在末尾添上了波黑的名字。
作为欧盟在西巴尔干采取的三大外交举措之一，德国和英国在2014年11月17日开启“波黑外交倡议”。倡议要求，10月选举出的波黑新领导者必须签署联合文件，书面保证落实相关的各项改革措施，使国家机器正常运行。作为交换，欧盟随之宣布2008年签署的《稳定与联系协议》生效，允许波黑办理申请入盟正常手续，开启入盟进程。
德英两国首次联合提出“波黑外交倡议”，得到美国的支持。其背景是：在乌克兰危机爆发之后，西方认为俄罗斯把势力范围和地缘政治空间扩展到巴尔干地区，特别是扩展到塞尔维亚以及波黑的塞族共和国；俄罗斯14年来第一次在联合国安理会就先后由北约和欧盟领导的和平部队继续驻扎波黑的议案投了弃权票，支持波黑的塞族共和国解体波黑国家。因此，这一倡议被看做是应对波黑危机的积极有效的措施，代表着德英及欧盟对波黑承诺的新的重要阶段，证明欧洲继续关注西巴尔干局势的稳定，特别是认识到解决波黑危机的迫切性。
总之，以德国为首的欧盟，虽然为解决马其顿、塞尔维亚（科索沃）、波黑三大棘手问题而在采取上述三大重要外交步骤，但要在三年内彻底解决这些问题，很难。
