2020年乌克兰政治、经济与外交

¹赵会荣

2020年泽连斯基及其领导的人民公仆党的支持率持续下滑，但仍处于领先地位，尚能控局。受疫情等因素影响，乌全年经济下滑4.4%。泽连斯基继续推行以加入欧盟和北约为目标的外交政策，与欧美国家的关系取得一定进展，与俄罗斯的关系继续保持僵冷状态。中乌经贸合作虽有波澜，但总体不断推进。

 

在2020年中，泽连斯基新政并未取得重大建树。因受到新冠疫情影响，经济也出现严重下滑。对外政策仍以加入欧盟和北约为既定方针，但由于受制诸多方面的因素，在过去的一年里改善国际环境的效果并不明显。在新的一年里，乌克兰政治、经济、外交难以出现较大的变化，受到一定影响的泽连斯基当局仍处于全国政治格局的中心，弱稳定和弱平衡将成为基本状态。

一、政治

尽管泽连斯基开始执政后努力展现新人新政，但未能兑现大部分竞选承诺，2020年他本人及其领导的人民公仆党的支持率大幅下滑。不过，截至2021年2月泽连斯基的支持率相对于政治对手仍处于首位，尚能控局，大概率能够完成本届任期。

（一）泽连斯基施政的方向及成果

泽连斯基作为政治素人于2019年3月出人意料地赢得总统选举并于5月宣誓就职。由于人民公仆党在当年7月提前举行的议会选举中获得半数以上席位，乌克兰独立以来首次出现议会内一党独大的局面，乌克兰政治也从选举政治模式转入治理政治模式。泽连斯基总体延续了前任总统波罗申科的内外政策，主要有四个施政方向：

一是巩固国家安全和国防。2019年乌克兰国家安全和国防支出占到GDP的3.36%。2020年增长到5.4%，2021年将增长到5.93%，达到历史最高值²。

二是对护法机关和司法体系进行改革。在泽连斯基的倡议下，议会通过了取消议员豁免权和弹劾总统的法律。

三是为获得贷款和提振经济通过一系列法案。土地改革是乌克兰获得国际货币基金组织贷款的条件之一。2020年3月31日乌克兰议会通过了“关于农用土地流转条件的法律修正案”，自2021年7月起乌克兰公民有权自由处置不超过1万公顷的农业用地，但禁止出售国有和公共用地。外国企业和个人是否有权购买乌农业土地需经全民公决确定。10月15日泽连斯基签署了关于将国有农业用地所有权从国有下放给州级政府所有的法令。根据该法令，乌克兰州级政府将获得超过200万顷土地，但禁止出售。

为了获得国际货币基金组织的贷款，乌克兰议会于2020年5月13日通过关于完善银行业监管机制的法案。法案中有关禁止将国有化银行资产归还前所有者的规定导致寡头科洛莫伊斯基无法收回曾拥有的普里瓦特银行。7月14日，议会通过关于博彩业合法化的法案，并在法案中列明允许在乌克兰运营的博彩业具体项目清单。政府期待博彩业每年能够带来50亿格里夫纳的财政收入。为了维护劳动者的基本生存权益和促进国内消费，8月15日乌克兰议会通过最低工资法，将最低工资提高到5000格里夫纳。12月中旬议会通过国家预算法案将最低工资提高到6000格里夫纳。

泽连斯基还积极吸引投资，启动大规模私有化计划。他表示，政府将通过“投资保护法”，为投资者提供“投资保姆”，以保护投资者合法权益。2020年9月乌克兰政府制定加速经济恢复的行动计划，包括推动与欧盟实施工业免签、更新联系国协定、在“欧洲之路”政府框架下推出30多部欧洲一体化法规、研究成立IT业自由经济区、成立出口促进机构等。12月17日议会通过泽连斯基提出的《关于对大型投资项目进行国家支持》的法案。为了保障能源安全，乌克兰与俄罗斯天然气工业股份公司签订了为期5年的天然气运输合同。

四是采取一系列措施管控新冠疫情。2020年4月13日，议会通过了国家预算修正法案，设立抗击新冠疫情的基金。泽连斯基还签署税法修正案，为隔离期间的公民和中小企业提供税收优惠措施。12月7日，泽连斯基签署检疫法，以补偿公民和企业因防疫隔离措施而遭受的损失。

（二）泽连斯基地位遇到的挑战

2021年2月泽连斯基及其领导的人民公仆党的支持率分别下滑到30.6%和26.5%。更换总理、邀请格鲁吉亚前总统萨卡什维利担任政府公职、提议解散宪法法院，以及波罗申科虽被起诉但未受到审判等状况不断，表明泽连斯基未能理顺权力体系内部关系。地方精英、既得利益集团、反对派等纷纷发声，对泽连斯基执政形成掣肘。民众则因物价和公用事业费上涨、疫情严峻、顿巴斯冲突、官员腐败、就业困难等问题形成积怨，对泽连斯基当局的不满情绪日增。

专业性欠缺和管理经验不足等致命短板，导致泽连斯基执政团队表现欠佳。2019年8月泽连斯基提名的阿列克谢·贡恰鲁克担任总理并顺利组阁。内阁成员多数为年轻的政治新人，当时被称为“40岁内阁”。2020年3月贡恰鲁克因社交媒体流传其指责总统不懂经济、对政府施压过多的录音主动辞职，而外界认为真正原因是泽连斯基认为政府未能及时落实改革方案和解决财政收入减少、矿工工资拖欠、疫情恶化等问题。副总理杰尼斯·什米加尔随即出任新总理并重新组阁，内务部长阿瓦科夫等留任，负责欧洲事务和欧洲—大西洋一体化事务的副总理德米特罗·库列巴转任外长，前外长瓦季姆·普里斯泰科转任副总理，谢尔盖·马尔琴科和马克西玛·斯捷潘诺夫分别接任财政部长和卫生部长。

在乌克兰中央与地方关系方面，泽连斯基继续分权改革，但无力改变地方与中央分庭抗礼的局面。抗击疫情过程中出现地方政府怠工和抗议中央政策，以及地方精英和政党赢得地方选举等事实在很大程度上表明，泽连斯基及“人民公仆党”对地方的影响力相对薄弱。在2020年10月25日举行的地方选举中，仅有36.8%的乌克兰选民参加了投票，创历史最低，说明民众（特别是东部地区民众）对政府失望情绪严重。人民公仆党的代表在主要城市市长和市议会选举的投票中一般排在第三或第四位，在马里乌波尔地方议会仅占据13%的议席，在利沃夫仅占据10%的议席。此结果已远不如该党在2019年议会选举中的表现（在全国24个地区的21个地区赢得43.16%的选票）。

在与既得利益集团的关系方面，泽连斯基与宪法法院的缠斗表明既得利益集团对司法系统具有强大的影响力，对泽连斯基的反腐改革形成牵制。全面系统性反腐是泽连斯基的竞选承诺，也是乌克兰获得国际货币基金组织贷款以及欧盟给予乌克兰公民免签待遇的必要条件。2020年10月27日乌克兰宪法法院宣布反腐败立法的若干关键条款违宪，决定剥夺国家反腐败局（НАПК）的大部分权力以及国家检察院要求公职人员填写年度财务申报表的权力，宣布对虚假申报行为追究刑事责任违宪。泽连斯基指责宪法法院为企业和政客的利益服务，决定重组宪法法院。他于2020年12月29日和次年2月27日两次签署总统令暂停宪法法院法官的职务。然而，宪法法院的人员组成是由总统、议会和全乌克兰法官大会共同决定的，法官的任期为九年，总统个人无权解散宪法法院。而且，宪法法院得到了部分议员和法律界人士的支持，拒绝重组。人民公仆党内部松散化，截至2020年2月底仍未能解决宪法法院危机。美国和欧盟都对宪法法院的决定表示不满，因为波罗申科时期成立的反腐败机构是它们介入乌克兰内政的重要工具。

在与反对派的斗争中，泽连斯基的压力不断增大。反对派中，波罗申科领导的欧洲团结党和亲俄的“反对派平台—为了生活”党的支持率上升较快，并逐渐接近人民公仆党。拉祖姆科夫中心2021年1月29日至2月3日进行的民调结果显示，人民公仆党的支持率是22.2%，“反对派平台―为了生活”党的支持率是21.9%，欧洲团结党的支持率是18.1%，祖国党的支持率10.3%³。2月2日泽连斯基顶着舆论压力颁布国家安全和国防委员会起草的命令，对“反对派平台—为了生活”党成员、议员塔拉斯·科扎克和他的8家企业实施经济等方面限制措施，为期5年，包括关闭亲俄的3家电视台。泽连斯基此举遭到俄方的批评。

泽连斯基曾承诺实现乌克兰东部地区和平，但顿巴斯地区冲突依旧。为此，他曾于2019年底恢复了诺曼底四方会谈，并与俄罗斯总统普京通话，与俄方在明斯克三方联络小组框架下协商顿巴斯问题。泽连斯基在顿巴斯问题上比波罗申科更强硬，提出英美应加入现有谈判机制，按照“全部换全部”原则交换在押人员，按照“先安全后政治”原则履行明斯克协议（即俄方将俄乌边界控制权让给乌方，并从乌东部撤出武装人员），否则不能给予乌东部地区特殊地位。2020年7月22日三方联络小组达成停火协议，但除了交换战俘、在三个地段后撤人员和装备、开放新的人道主义通道外，未取得突破性进展。明斯克协议大部分内容未落实，顿巴斯冲突未完全停止，但在泽连斯基与各方斡旋下，冲突规模也未扩大。

（三）来年政治形势的发展前景

预计2021年乌克兰的政治局势将继续保持弱稳定，政治力量之间维持弱平衡。泽连斯基虽口头上威胁解散议会，但不会真正付诸行动。因为人民公仆党的支持率已经下滑，如果重新举行议会选举，结果很可能还不如2019年。

乌克兰也不大可能再次发生广场革命。尽管波罗申科的势力在上升，并且通过组织抗议活动推翻泽连斯基政权符合其政治目标，但目前泽连斯基采取与各方相互利用、保持平衡的执政策略，对美国政府的意见也表现出充分尊重，因此拜登政府没有必要把赌注押在波罗申科一方，不大可能支持波罗申科掀起革命，更不会允许亲俄的“反对派平台—为了生活”党做大甚至颠覆现政权。不过，由于政治斗争激烈以及经济社会问题累积，小规模抗议活动仍会不时发生。

泽连斯基以及人民公仆党在民众中最受欢迎的时期已经过去。目前中央政权受到地方政权、寡头、反对派和外部力量的牵制。基于这种多元平衡的权力结构，未来不排除政府内部人员继续调整。但因需要一定的稳定性和延续性，政府大规模换血的可能性不大，中央政权与地方当局的关系将保持现有状态。泽连斯基倡议并在议会获得通过的法案，在地方未必会有效落实，因而政治改革进展将非常有限。乌克兰东部地区将维持现有的“混合和平”特征，即低冲突、低紧张的状态。

二、经济

泽连斯基当选时曾提出未来五年经济发展目标是GDP增长40%，年均达到5%~7%。但是，2020年没达到他承诺的经济增长下限5%。据乌克兰中央银行统计数据，2020年乌GDP下降了4.4%。农业产值下降11.5%，工业产值下降5.2%，加工业下降6.9%，采矿业下降3.1%。2020年乌外贸总额为1034亿美元，同比下降6.4%。其中，进口额为542亿美元，同比下降10.3%；出口额为492亿美元，同比下降1.7%，贸易逆差50亿美元。乌克兰的主要进口来源国是中国（83亿美元）、德国（51亿美元）和俄罗斯（46亿美元）。主要出口目的地国是中国（71亿美元）、波兰（33亿美元）和俄罗斯（27亿美元）。主要出口商品是谷物（94亿美元）、黑色金属（77亿美元）和油脂（58亿美元）。主要进口商品是燃料和石油产品（80亿美元）、机械设备（61亿美元）和交通工具（55亿美元）。

2020年初，乌克兰货币格里夫纳兑换美元的汇率出现动荡，之后逐渐复苏并缓慢贬值，直到2020年末企稳，1美元兑换28格里夫纳。2020年格里夫纳兑换美元汇率下降了近20%。乌政府通过增发债券吸引外国资金，对格里夫纳的稳定发挥了重要作用。2021年1月16日，1美元兑换28.15—28.30格里夫纳。预计2021年格里夫纳将会升值。2020年底乌克兰外汇储备达到291亿美元，达到8年来的最高水平。国家预算普通基金收入进项为8776亿格里夫纳，执行率为102.2%。国家预算普通基金的支出为10980亿格里夫纳，执行率为96.7%。截至2021年1月1日，乌克兰国库署账户中有707亿格里夫纳，是过去10年来的最高记录。截至2020年底，乌克兰国家和国家担保债务总额为2.56万亿格里夫纳，即903亿美元⁴。由于乌克兰政府为了抗御新冠疫情采取限制和隔离措施，2020年前三个季度失业率保持在8.5%至9.9%⁵。

另据世界银行预测，2021年乌克兰经济将增长3%。乌克兰中央银行则预计，2021年乌克兰经济增长4.2%。乌克兰经济发展、贸易和农业部基于2020年年底建筑业、国内贸易和货物运输逐步恢复，客运、管道运输和天然气运输尚未恢复等情况预测，2021年第一季度经济将下降3%，第二季度开始增长，全年经济增长4.6%。英国经济学人智库认为，乌克兰经济潜力大，复苏后劲强，预计2022年乌克兰实际GDP将增长4.8%，2023年至2025年经济年均增长4.4%。

乌克兰新冠疫情总体比较严重。截至2021年2月25日，乌克兰确诊病例为131.77万，死亡2.55万人，致死率1.93%。2020年2月乌克兰地方民众试图阻止政府在本地安置归国同胞，这一事件说明政府管理上的混乱，以及政府与民众之间缺乏良好沟通。乌克兰医疗资源紧张，新冠肺炎疫苗尤其短缺。2021年2月底，乌克兰政府宣布开始接种新冠肺炎疫苗。但是据民调显示，仅有8%的人表示可以随时接种疫苗。因此，疫苗接种未必能够在2021年完成，可能会拖延到2022年。

三、外交

（一）与美国和欧洲国家的关系有所进展

2019年2月乌克兰议会即通过了《宪法》修正案，从国家根本大法的高度确定其“欧洲—大西洋一体化战略”。2020年5月6日乌克兰外长库列巴与美国时任国务卿蓬佩奥通电话，决定年内举行乌美战略伙伴关系委员会会议。6月11日美国国会批准了总额为2.5亿美元的对乌安全援助计划，乌方利用援助资金购买美国巡逻艇等先进军事装备。美国还允诺帮助乌方培训武装部队。6月12日北约宣布乌克兰成为北约“能力增强计划”新成员，乌克兰为融入北约将实施安全领域的五项基本法律，国防部将致力于使武装部队适应北约标准。9月25日乌克兰士兵参加在利沃夫州举行的代号为“快速三叉戟—2020”的多国联合军事演习。泽连斯基在2020年10月20日向议会发表的国情咨文中，强调欧盟、美国、加拿大、英国和土耳其是乌克兰的合作伙伴。拜登政府组成后，对乌克兰的关注点在于支持其反腐败机构的独立运转，以削弱寡头对乌克兰政治的影响。

在过去的一年里，乌克兰与欧洲国家的关系继续推进。2020年1月，泽连斯基访问了波兰；10月参加在布鲁塞尔举行的欧盟—乌克兰峰会并访问英国，乌英双方签署政治、自由贸易和战略伙伴关系协议，英国承诺将帮助乌克兰发展海军。2021年1月1日，乌克兰与英国达成的自贸协定生效，乌克兰98%的商品可自由进入英国市场。乌克兰还与土耳其开展军事合作，生产护卫舰和军用无人机等。

乌克兰重视发展与波兰、匈牙利、罗马尼亚、立陶宛等邻国之间的关系。2020年8月，乌克兰与波兰、立陶宛建立抵制俄罗斯的“卢布林三角”，准备全面加强彼此之间的合作。10月，波兰总统杜达访问乌克兰。

（二）与俄罗斯的关系维持僵冷状态

2020年里，乌克兰与俄罗斯的关系没有改善，但也没有如波罗申科时期发生类似刻赤海峡冲突的恶性事件。泽连斯基继续推行“去俄化”政策，签署法令在中学逐步减少俄语教学，扩大对俄罗斯媒体的制裁。2020年9月，乌克兰发布了新版国家安全战略，继续把俄罗斯定义为侵略国。双方在顿巴斯冲突问题上仍然分歧严重。在俄罗斯反对派政客阿列克谢·纳瓦尔尼中毒事件发生后，泽连斯基呼吁美欧国家对俄罗斯增加制裁。乌克兰继续推动克里米亚问题国际化方案，呼吁国际社会重视克里米亚问题，对俄罗斯施加更大压力。

值得关注的是，2020年内乌克兰与白俄罗斯关系出现恶化迹象。白俄罗斯总统选举前，乌克兰政府要求白方将俄罗斯雇佣军转给乌方，但遭到白方拒绝。泽连斯基不承认白俄罗斯总统选举结果，白俄罗斯方面则指责乌克兰参与煽动白国内抗议活动，乌克兰首次正式从白俄罗斯召回大使。

（三）与中国关系在总体推进中亦有波澜

总体上看，泽连斯基的对华政策比波罗申科时期更加高调和务实。他在当选总统后，立即会见中国驻乌克兰大使杜伟，并高度赞扬中国近年取得的成就，表示非常重视双边关系发展，欢迎中国企业来乌投资，还表示将采取一切必要措施，保护中国投资者的合法权益。2020年2月1日，他向习近平主席致信慰问，支持中国的抗疫举措。之后他还多次公开感谢中方为乌克兰抗疫提供的援助，希望加强在疫苗方面的合作。3月24日，他在会见中国驻乌克兰大使范先荣时表示，希望中方向乌克兰提供更多援助，还与范大使探讨了吸引中方投资以及加强经贸合作的可能性。10月1日，他在接受新华社记者采访时再次强调，中国一直以来都是乌克兰外交政策的重点，希望恢复全面政治对话和高层互访。

泽连斯基之所以重视对华外交，主要看重中国的投资实力和市场规模。中乌两国经贸合作逆势上扬使他相信双方合作存在巨大潜力，有助于乌克兰经济恢复。2019年的中乌货物贸易额为127.5亿美元，同比增长30%，其中对华出口增长63%。中国现已成为乌克兰最大贸易伙伴国，是乌克兰第一大出口市场和第一大进口来源地。2020年，中国继续担当乌克兰最大进口伙伴和出口伙伴，双边贸易额增至154亿美元，乌方顺差12亿美元。2020年7月28日，泽连斯基签署总统令，为以旅游为目的的中国公民临时实行免签证制度，以促进双方的旅游合作。根据该文件，2020年8月1日至2021年1月31日，对于以旅游为目的入境和过境乌克兰领土的中国公民实行免签，免签期限在180天内不超过30天。2020年12月23日，中乌政府间合作委员会第四次会议召开，双方签署了《中华人民共和国政府与乌克兰政府共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路合作规划》。2021年初，双方开始积极落实规划所列的合作内容，启动中乌贸易自由化安排可行性研究，并研究签署共建“一带一路”的路线图。2021年正值中乌建立战略伙伴关系十周年，中乌都希望双边务实合作能够不断推进。

近期，中乌经贸合作出现波澜。2021年1月29日，乌克兰总统泽连斯基签署命令，对参与收购马达西奇公司的北京天骄航空产业投资有限公司等4家中国企业及3名中国公民实施制裁。制裁措施包括资产冻结、限制贸易、限制入境、限制撤资与增资、限制证券交易以及禁止购买乌克兰企业等，制裁自公布之日起生效，为期3年。制裁令发布前美国政府多次向乌政府施压令其阻挠马达西奇与北京天骄公司的合作。泽连斯基在签署制裁令后，又立即做了出维护中乌关系的举动。2月1日他在接受美国媒体HBO和Axios采访时称，他不同意中国是首要地缘政治威胁的说法。他解释称，马达西奇是战略项目，他执政期间不允许该企业被收购。

中乌经贸合作总体呈现向前发展的态势，其中农业领域的贸易和合作将尤为显著。未来影响中乌经贸合作的积极因素主要包括：乌克兰政治局势总体稳定，顿巴斯处于“混合和平”状态，冲突不大可能扩大化和蔓延到其他地区；乌克兰经济逐渐复苏，市场潜力较大，资源和人才优势突出；泽连斯基对中乌经贸合作总体持积极态度；中乌经贸合作存在结构性优势互补，过去几年双边经济贸易合作呈现快速上升的良好发展趋势。

影响中乌经贸合作的负面因素主要包括：首先，泽连斯基对政局的掌控力下降，人民公仆党的分裂导致其难以掌控议会。乌克兰国内各政治派别之间的角力呈上升趋势，反对派为了反对当局可能阻挠政府对华合作，使双边务实合作项目无法正常推进。其次，乌克兰政府内部缺乏专业人员，人事调整较频繁，亲西方政治精英对华不了解，可能影响到中乌合作。第三，乌克兰疫情短期内不会结束，会继续阻碍乌克兰经济复苏以及中乌经贸合作。第四，美国因素对乌克兰内政外交影响不断上升，乌政府制裁北京天骄公司事件中美方插手痕迹明显，中乌大型项目合作面临一定的地缘政治风险。