上海合作组织2020：成就、问题与前瞻

¹许涛

2020年初，一场出乎人们预料的新冠病毒肺炎疫情在欧亚地区及世界范围扩散。这一次大规模的突发公共卫生事件不仅对已充满变数的世界格局造成重大冲击，也对上海合作组织各成员国及欧亚地区形势构成严重影响。由于各国医疗卫生文化和社会保障水平上的差异，受新冠疫情影响程度和疫情防控效果均有较大不同。针对新冠疫情在欧亚地区跨国蔓延，上海合作组织及时协调各成员国有关部门，形成联手防控、共同应对合力。同时，各成员国放眼疫情之后的地区经济恢复，巩固近年在社会转型方面的既得成就，以期尽快达到疫前发展水平。但新冠疫情毕竟是全人类百年来未遇的一次严重非传统安全挑战，上海合作组织也不能例外。目前，一些成员国尚未有效控制疫情，而疫后经济社会恢复发展也面临诸多困难。上海合作组织唯有秉持构建人类命运共同体理念，才能在遏制疫情、恢复经济和稳定地区等主要领域展开有效合作，为国际社会走出全球治理困境及时树立信心。

2020年伊始，一场快速蔓延全球的新冠病毒肺炎疫情对世界政治、经济格局造成本世纪以来最严重冲击。在这一次大规模公共卫生安全危机面前，上海合作组织成员国无一幸免。新冠疫情不仅在各成员国肆虐，而且对上海合作组织地区的稳定与发展造成冲击，成为2020年中影响地区政治、经济的第一大变量。各成员国采取的不同防控措施收效各异，包括在上海合作组织框架内的国际合作均受到严重影响。同时，一些创新领域的发展方式异军突起，为上合组织今后发展提出重要启示。

一、新冠疫情对上海合作组织成员国的综合性影响

2020年初，一场大规模公共卫生危机严重挑战现代人类社会的理性和智慧。新冠病毒肺炎疫情快速在全球蔓延，凸显出全球化时代非传统安全防范和应对能力的脆弱。在这样的大背景之下，上海合作组织成员国均发生了疫情。首先，中国武汉的疫情大规模暴发引起世界各国的关注。在中国政府和全体人民万众一心、全力抗疫时，上海合作组织其他成员国均给予了有力的声援和无私的援助。其次，中国以外有其他各成员国也纷纷出台各种预防性政策和措施，严防新冠病毒肺炎疫情传播进入本国境内以及在全地区蔓延。但是，这一次疫情形势的复杂性和严重性远远超出了人们的最初预估，各成员国初步采取的应对策略和防控措施一开始在方向和重点上难免出现暂时的紊乱。这种政策上的紊乱缘于全球性的信息紊乱，不对等的信息交换以及恶意误导使有的上海合作组织成员国宁可相信关于新冠病毒肺炎传播源头和临床感染族群选择性的讹传，使其将防疫的方向和重点指向中国、伊朗、韩国等亚洲国家²。甚至在个别上海合作组织成员国的官宣平台上也出现了“中国病毒”的措辞和针对性的防控政策³，对成员国间关系造成伤害。事实证明，这样的失误让各成员国以及上海合作组织全地区防控新冠疫情工作丧失了部分宝贵时间。直到各成员国出现批量本土感染病例时，这种偏向才得以纠正。2020年3月1日，在俄罗斯出现了首例新冠病毒肺炎确诊病人（来自意大利）⁴，同月13日在哈萨克斯坦首次出现两个新冠病毒肺炎确诊病例（来自德国）⁵，最初的误判终于开始被迅速扭转。在2020年上半年里，由于上海合作组织各成员国所处的地理位置和医疗卫生体系防控能力上的差异，整个地区疫情形势呈复杂分布和曲折发展态势。到7月上旬，上海合作组织8个正式成员国确诊新冠肺炎确诊感染病例已经超过180万，占全球新冠肺炎确诊感染总数的10%多；因新冠病毒肺炎死亡的病例达4万多，占全球新冠肺炎死亡人数的6%左右 。进入2020年下半年，因急于复工复产和疫情形势误判，新冠疫情在一些上海合作组织成员国出现反复。到12月底，上海合作组织成员国总计确诊新冠肺炎确诊感染病例已经超过1400万，占全球新冠肺炎确诊感染总数的17%左右；因新冠病毒肺炎死亡人数已达21万多，占全球新冠肺炎死亡人数的12%左右。

上海合作组织成员国2020年新冠病毒肺炎疫情形势⁶

新冠疫情对全球经济构成了空前的负面影响，也给上海合作组织各成员国经济社会发展造成极大冲击。面对这场严峻考验，各成员国表现不尽相同。在第一季度里，中国的GDP增速为负6.8%⁷。经过全民坚强努力，2020年中国国内生产总值(GDP)同比增长2.3%，成为世界主要经济体中唯一保持经济正增长的国家⁸。一些以资源出口为主要经济支柱的上海合作组织成员国受到新冠疫情和国际原料价格下跌的双重打击，产能恢复和经济发展举步维艰。据俄罗斯经济发展部2020年上半年的数据，俄GDP在1~2月下降1.9％，到4月下降12％⁹。普京总统在2021年3月11日主持视频会议时指出，2020年是二战以来全球经济最艰难的一年，整体萎缩3.5%，俄罗斯全年GDP下降了3.1%¹⁰。2020年6月，哈萨克斯坦国民经济部公布：哈GDP在2020年1~5月期间同比下降了1.7%。另据哈萨克斯坦央行预测，2020年全年哈GDP将萎缩1.8%。而世界银行《全球经济展望》报告则认为，哈全年GDP将下降3%¹¹。事实上，1~10月哈萨克斯坦GDP下滑了2.9%，原油生产减少8%，与欧亚经济联盟国家的贸易下降11.6%，失业率达5%，无收入人口达了420万，通胀率达8%。2021年1月，哈萨克斯坦国民经济部部长达列诺夫公布，2020年哈GDP实际下降2.6%¹²。2020年年初，乌兹别克斯坦央行曾将全年GDP增速从5.2%~5.5%下调至1.5%~2.5%，而世界银行的预期增速则为1.6%¹³。乌兹别克斯坦国家统计委员会2021年1月末发布消息，2020年乌GDP同比增长1.6%¹⁴。据吉尔吉斯斯坦“卡巴尔”通讯社5月中旬报道，吉1~4月经济下降了3.8%¹⁵。11月底，欧亚开发银行预测，2020年吉尔吉斯斯坦全年GDP将下降7.5%，成为欧亚经济联盟经济下滑最严重的国家。¹⁶又据世界银行对塔吉克斯坦宏观经济状况的预测，塔2020年的GDP增幅将由原定的7.8%降至1.7%甚至更低¹⁷。国际评级机构穆迪在2020年上半年已将印度2020年经济增速预期由年初预测的5.3%调降至2.5%¹⁸。

除社会保障体系在新冠疫情面前显得捉襟见肘外，上海合作组织各成员国的公共管理、舆情管控、公共安全等方面的表现也不尽如人意，甚至出现一些并发的群体性事件和社会危机，加剧了疫情对国家稳定的冲击。在乌兹别克斯坦发生的水坝溃堤，在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦之间发生的边境冲突，在吉尔吉斯斯坦因议会选举引发的政治动乱，无不使这些国家社会稳定形势雪上加霜。

二、上海合作组织针对新冠疫情的集体应对

防范包括大规模公共卫生危机在内的非传统安全威胁，一向是上海合作组织地区安全合作的重要职能和方向之一。但是，一场全球规模的疫情大流行在上海合作组织地区快速蔓延，对于这个成立不到20年的综合性地区合作组织无疑是一次空前严峻的考验。无论是对于每个国家还是国际组织机构，缺乏心理、经验和策略上的准备是全球性普遍现象。值得欣慰的是，由于地区安全威胁因素的复杂性，上海合作组织事实上对本地区可能出现的突发公共卫生事件是有所预案的。早在2009年10月，上海合作组织曾于北京发表《上海合作组织地区防治传染病联合声明》，对大规模流行性感冒、艾滋病、结核病和疟疾等传染性疫病提出重点合作要求。各成员国医疗卫生主管部门也初步进行了有针对性的协作，如及时透明地交换传染病暴发的信息、传染病临床数据的收集和处理、建设和开发实验室网络潜力等。而且还要求根据现行《国际卫生条例》，及时将传染病发生规模、暴发过程和应对措施等信息通报世界卫生组织及联合国相关机构¹⁹。而在2018年6月召开的上海合作组织青岛峰会上，各成员国领导人及时预感到经济全球化背景下人员往来扩大可能引起的突发公共卫生安全事件，专门通过了《上海合作组织成员国元首关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》。上海合作组织成员国元首们在这个声明中达成如下基本共识：“在上海合作组织地区存在暴发包括流行性感冒、鼠疫、严重急性呼吸道综合征（SARS）、出血热、霍乱及其他严重传染性疾病的可能性，由此需要对居民提供流行病学方面的卫生医疗保障，以支持本地区各国实现可持续发展和人民福祉”。并在此基础上提出，“有必要建立各国之间有关在上海合作组织地区的传染性疾病表现及根据现行的国际医疗卫生法规而采取的应对措施等可靠信息的交流机制”，以及“各国在调动机动部队、开发国家实验室和科研中心潜力、开展联合科学研究、研发新的传染性疾病诊断和预防药物等领域广泛采取措施”²⁰。这些方向清晰的合作要求和措施具体的应对方案，为上海合作组织迎接新冠疫情的挑战奠定了一定的法律基础。

2020年3月，新冠疫情在上海合作组织地区各成员国不同程度暴发后，上述文件发挥了重要指导作用。尽管一开始各成员国应对难免失序，但是一些基本的防控措施还都做到了。例如，各成员国在疫情暴发形势确定后快速动员起医疗防疫力量，从人员、资金、技术、信息等方面全力支持疫情阻击前线，并且鼓励和支持一线医护人员的工作，调动本国体制优势，形成“国家关注、思想统一、团结一致”的社会合力。这时上海合作组织秘书处也多次协调各成员国卫生部门领导和专家的网络会议，并与世界卫生组织保持密切沟通。3月25日，秘书处和当时的轮值主席国俄罗斯组织召开了成员国卫生部长视频会议，相互通报疫情发展信息，并交流重要的技术参数，而且还重点讨论了防止一线医护人员感染的问题和应对措施²¹。再如，上海合作组织十分注意与各成员国外交、边防、内务、安全等职能部门间的沟通与合作，在防范新冠疫情跨国、跨地区传播的同时，为成员国之间防控疫情合作提供方便。而且，在疫情严重时各国实行不同水平的紧急状态和限制措施期间，上海合作组织成员国在防范特殊状态下极端主义、民粹主义、跨国刑事犯罪等社会动态方面密切协作，防止其干扰各国抗疫大局和社会稳定。还有，在大多数成员国防控疫情初见成效后急于复工复产，为缓解经济困境开始采取诸如扶持中小微企业发展、降低或延迟税收、向弱势群体提供补贴等措施，上海合作组织秘书处及时协调各成员国在贸易、金融、粮食等领域合作，为各国经济社会恢复提供必要条件²²。

2020年11月，在上海合作组织举行视频峰会上，各国元首联名发表了《关于共同应对新冠肺炎疫情的声明》，号召各成员国在新冠肺炎疫情继续蔓延形势下弘扬“上海精神”，根据 2018 年 6 月通过的《上海合作组织成员国元首关于在上合组织地区共同应对流行病威胁的联合声明》，相互提供有效支持。在保障公民医疗、社会救助等需求方面相互协助，落实世界卫生组织 2005 年通过的《国际卫生条例》，加强公共卫生领域合作，统筹和协调应对卫生防疫领域突发情况的措施，加强在药物、疫苗、检测试剂等方面开展科技合作，并通过了《上海合作组织成员国应对地区流行病威胁联合行动综合计划》²³。

上海合作组织秘书长诺罗夫认为，“新冠病毒大流行造成的危机，可以说是近百年来所未见，这场危机几乎完全改变了人们的生活方式，也将极大地改变经济、政治和社会现实，成为本世纪人类面临的一个严峻挑战”²⁴。所以也应该看到，在空前严峻的重大疫情面前，由于发展历史的原因和组织结构的特性，上海合作组织在2020年应对新冠疫情的集体行动中也难免出现一些不尽人意之处。如3月25日组织召开的成员国卫生部长视频会议还是反应滞后，若是能更早、更及时协调各国开展行动，效果应会更好。再如个别成员国在疫情初期采取封闭自保措施，如实施贸易禁运、更改外来投资政策、对粮食和部分农产品实行出口限制等，这些做法不仅对上海合作组织防控疫情的集体行动不利，也影响了成员国之间的互信和团结。

三、对上海合作组织应对2021年新挑战的思考

2021年将迎来上海合作组织成立20周年，同时又将是新冠疫情大流行后各种困难和挑战交织的一年。首先，全球经济受疫情影响能否走出困境尚不明朗。2020年6月经济合作与发展组织（OECD）发布的全球经济展望报告，以新冠疫情在当年基本得到控制和第二波疫情在年底暴发作为两个前提推断，前一条件下的预测为世界经济萎缩6%；按后一条件预测的话世界经济萎缩7.6%。尽管到2021年初国际货币基金组织作出的实际评估比上述推测要乐观一些（按购买力平价PPP计算，2020年全球GDP增长率约为-4.4%）²⁵，但世界经济面临二战结束以来最大幅度的萎缩已是公认的事实。而且，受到世界经济格局变化和新冠疫情冲击的双重影响，全球价值链将加速调整，并将由此深刻影响国际贸易、国际投资、国际生产与国际分工格局²⁶。在这样的大环境下，上海合作组织要实现地区性恢复所面临的困难是可想而知的。因此，选准主攻方向、力争趋利避害是必须的考量。

1.强化医疗卫生合作功能，作好与新冠疫情长期共存的思想准备和组织准备。目前，新冠疫情在全球范围肆虐和持续蔓延之势至今尚看不到拐点，现代人类社会战胜疫病大流行的曙光还远未出现。多数上海合作组织成员国不仅尚未完全有效控制疫情，而且乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、巴基斯坦等国在2021年初甚至又出现不同程度的反弹。目前，全球累计感染新冠肺炎人数最多的前5个国家中，一直包含有上海合作组织成员国印度和俄罗斯。对此，上海合作组织必须加强医疗卫生领域中的密切合作，认真落实2018年青岛峰会《关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》和2020年莫斯科视频峰会《关于共同应对新冠肺炎疫情的声明》，必要时启动应急机制，拟定共同原则和行动计划，建立上合组织疫情通报机制和共享数据库，在信息、技术、人员、物资等方面畅通协作渠道，结合海关、边防、检疫等系统建立联防联控机制，加强疫苗研发和接种合作。

2.共同反对域外势力将防疫政治化，上海合作组织适时发声维护成员国利益。作为一次发生在国际体系大调整期间的大规模公共卫生危机，对新冠疫情的处置和防控普遍被人为附加上了政治色彩。尤其有个别国家和政客不顾本国及别国民众生命安全，受狭隘政治利益和意识形态成见所左右，将防控新冠疫情失利的责任祸水外引。这种将疫情过度政治化的做法不仅无益于本国防控疫情和国际抗疫合作，而且已经严重毒化了国际环境，并正在助长民粹主义、单边主义、极端主义思潮滋生。“反对将疫情政治化，反对把病毒标签化，反对将特定国家污名化”，“反对谋求一己私利的单边主义，抵制没有国际法依据的各种制裁和‘长臂管辖’，维护国际公平正义”²⁷,是上海合作组织地区彻底战胜疫情和重振成员国经济社会的重要国际政治条件。同时，各成员国应清醒认识和高度警惕这一逆流的发展，严防其向上海合作组织域内蔓延，并适时集体发声，坚决共同抵制。

3.树立上海合作组织命运共同体意识，在维护政治互信基础上完善区域治理。上海合作组织成员国多为发展中国家，且都处在社会结构和经济模式转型的关键时期。新冠疫情在给各成员国带来重大公共卫生威胁的同时，也引发了一些并发的国内和地区性事件，如出国劳务中止后的就业困难、粮食贸易紊乱带来的粮食安全恐慌、民族主义上升引发的边境冲突、宗教极端主义借疫情散布反社会情绪等。而且，在域外大国势力的诱拉下，个别成员国甚至“挟洋自重”，为一己之私损害其他成员国利益，对上海合作组织内部团结造成伤害。为减少新冠疫情对地区的综合性影响，在总结已有经验教训的基础上提升国家治理和区域治理水平已应提到议事日程上来。诺罗夫秘书长已提请上海合作组织元首理事会成立共同应对疫情威胁的协调委员会²⁸，这将有利于各成员国在疫病大流行期间加强协作和促进构建上海合作组织命运共同体的重要制度性举措。

4.积极开拓和运用创新发展思路，开发后疫情时代区域经济合作新增长点。世界各国防控新冠疫情的经验均显现，严控疫病大流行和加快经济复苏是个两难的选择。在一些上海合作组织成员国出现的疫情反复也证明，急于全面启动振兴经济的措施和仓促恢复正常社会活动有可能使疫情防控前功尽弃。无论是新冠疫情得到控制后还是经济恢复与防控疫情同步进行，更新发展模式和培育新的经济增长点至关重要。尤其是一些在新冠疫情中经受了冲击却仍顽强增长的领域，如数字经济、新型农业、中欧班列、电商服务、远程医疗、TIR体系（Transports Intemationaux Routiers，《国际道路运输公约》框架内的公道运输）等，这些行业的异军突起均值得上海合作组织各成员国和秘书处进行总结和研究。中国领导人倡议建立的上海合作组织农业技术交流培训示范基地、地方经贸合作示范区、技术转移中心等务实合作平台相续挂牌运行，已经吸引各成员国以及世界各国越来越高的关注，办好用活这些平台是上海合作组织地区经济获得新动力的重要新方向。

5.兼容区域内不同多边发展方案，加速上海合作组织地区价值链良性调整。欧亚地区在全球地缘经济格局中占有重要地位，上海合作组织成员国及域外各大经济体均有从各自利益和国家视角出发的区域经济合作倡议。如中国的“一带一路”倡议、俄罗斯的大欧亚伙伴关系、印度的“印度洋—太平洋倡议”（IPOI）等，均对上海合作组织成员国产生较大影响，尤其在新冠疫情冲击下，各国为走出困境抱团取暖心态迫切。2021年3月，经济合作组织（Организация экономического сотрудничества）峰会、突厥语国家合作委员会峰会（саммите Совета сотрудничества тюркоязычных государств）非正式会议分别由土耳其和哈萨克斯坦在线上主持召开，相关上海合作组织成员国和观察员国积极参加会议并商讨继续加强医疗卫生合作、构建地区交通和经贸走廊、利用文化认同推动区域旅游经济、建立专门基金等。这一趋势的形成缘于各国正常反应，一方面有利于多边主义格局的确立，可丰富地区发展的多样性；另一方面难免造成一定程度的竞争和抵牾，甚至让各成员国陷入选边站队的困境。上海合作组织应发挥调解地区内不同发展倡议和一体化方案的平台作用，创造并行不悖、良性竞争的局部环境，避免成员国区域内国家关系的对立和共同发展资源的内耗。