2020年中东欧地区形势回顾与展望

 

¹刘作奎

2020年中东欧形势经历不平凡的一年，新冠疫情冲击中东欧国家经济，疫情的反复使得中东欧国家不得不把抗击疫情作为政策的优先重点，一些国家的做法在欧盟内部引发激烈争论。中东欧经济增长模式受到疫情的严峻挑战，面临转型30年后的新转型。随着中东欧国家在美国外交战略中权重的增加，中东欧地区作为大国博弈的主战场之一争夺将更加激烈。本文从政治、经济、社会和外交几个方面回顾2020年中东欧地区形势并展望未来中东欧国家发展的趋势。

 

一、2020年中东欧地区形势回顾

（一）政治形势

2020年中东欧政治形势呈现复杂图景：疫情政治、危机政治、选举政治和地缘政治成为主要政治形势关键词。

疫情政治主要是各国几乎都在疫情发生后采取了紧急状态，形成了一系列应对疫情的办法。中东欧的抗疫模式成为欧洲内部争论的焦点，有的认为有效率，而有的则认为类似波兰和匈牙利等国在应对疫情期间出现行政权力增大而违反法治的情况引起广泛关注。欧盟也刻意为中东欧抗疫模式降低调门，认为中东欧应对疫情的模式不具有可持续性。事实证明，在9月份第二波疫情到来时，中东欧国家成为受到疫情冲击最大的欧洲区域之一。中东欧国家要彻底摆脱疫情影响仍需要时间。

危机政治是中东欧国家积极参与解决欧盟层面的疫情危机缓解和纾困措施。中东欧各国依据本国国情采取了一定的紧急救济措施和刺激经济增长措施，但它们还依赖来自欧盟的资金和政策支持。在设立复苏基金问题上，欧洲内部节俭国家和重疫国之间存在争论。在复苏基金中存在债务共担的分歧，对此中东欧国家有不同看法。捷克共和国等反对欧盟借助危机扩大财政权，波兰和保加利亚等则担心基金使用会附加过多的条件，斯洛伐克、罗马尼亚、克罗地亚等对此表示欢迎，但担心对基金的吸纳能力不足。而在多年度财政预算中又存在加入法治条件限制，引发波兰和匈牙利不满和抵制，反对将预算资金分配与法治问题挂钩。2020年12月10日，波兰和匈牙利表示原则上同意欧盟轮值主席国德国提出的折衷方案，支持包括复苏基金在内的欧盟新财政预算案。匈牙利和波兰这两个国家可以征求欧洲法院的意见，这样欧洲法院就可以裁决，以法治为前提条件之一是否尊重欧盟条约。但总体来看，欧盟成功处理了在复苏基金和多年度财政预算上东西欧和南北欧的分歧和争执，尽最大限度将欧洲国家团结在一起，共度危机。

选举政治则是指克罗地亚总统和议会选举（1月和7月）、斯洛伐克议会选举（2月）、塞尔维亚议会选举（6月）、波兰总统选举（7月）、北马其顿议会选举（7月）、黑山议会选举（8月）、立陶宛议会选举（10月）、罗马尼亚议会选举（12月）等几项重要活动。选举并未动摇现有格局和基础，除斯洛伐克现执政党派因选举下台（主要因记者被杀事件）、立陶宛、黑山反对党战胜执政党外，其他选举执政党均获得了继续执政机会。但除塞尔维亚前进党以明显优势（60%得票率）获得单独组阁外，其他政党均是靠同其他政党联合组成政府。选举结果表明，疫情基本未削弱执政党的执政地位，尽管一些国家在疫情期间采取极端应对措施引发民众不满而采取抗议活动，但总体上执政党的措施得到大部分民众的支持。

地缘政治则是中东欧国家普遍面临恶化的地缘政治环境甚至深深卷入其中，美国将中东欧作为中美博弈的突破点，中东欧部分国家在涉信息安全、价值观等问题上选择站队美国一边。白俄罗斯选举危机、纳卡冲突、乌克兰危机等地缘动荡，让中东欧国家深受波及。白俄罗斯危机中，波兰、立陶宛等国深度卷入其中。纳卡冲突让中东欧国家绷紧神经，担心俄罗斯和土耳其的势力在周边区域坐大。美国强势干预塞尔维亚和科索沃的谈判也成为本年度一个重要插曲，但离最终解决塞科纷争仍遥遥无期。

本年度东南欧地区和平与稳定仍引起广泛关注，西巴尔干的入盟进程在各方关注下缓慢推进，法国成为欧盟在西巴尔干扩大的主要反对者，坚持先深化改革后扩大。而希腊和土耳其在东地中海冲突一度引发人们的关注，但事实证明有惊无险，东南欧地区的潜在冲突仍有望得到控制。

（二）经济形势

中东欧经济体受到新冠疫情的广泛影响，第一波疫情导致第二季度GDP大幅下滑，随后第三季度出现异常强劲的增长。例如，斯洛伐克和匈牙利的季度增长率甚至达到了两位数，分别为11.6%和11.4%。其他地区经济体波兰（环比7.9%）、捷克（环比6.9%）和保加利亚（环比4.3%），在第三季度的反弹有所放缓。由于第二波（更严重的）疫情在秋季开始，自10月初以来，中东欧地区成为欧洲第二波疫情打击最严重的地区之一²，该地区的经济活动在2020年第四季度再次出现收缩。二次疫情期间推出的防疫措施对工业和国际贸易的不利影响要比第一次弱得多，多家金融机构预测2020年大部分中东欧国家处于4%~7.5%的负增长区间³。由于新冠疫苗研发使用方面取得进展以及2021~2027年欧盟预算拨款和复苏基金的推动，中东欧经济体走出经济衰退低谷的信心将会有所提升。

在新冠疫情暴发前，人们的预期是，由于人均收入水平的提高以及英国脱欧后欧盟预算的减少，该地区的总收入（和净收入）将出现大幅回落。然而，结合2021~2027年多年度财政框架的初步拨款和7500亿欧元的下一个欧盟计划，中东欧经济体在即将到来的预算周期将获得比2014~2020年周期更大的收益（包括低利率贷款和赠款）。

根据欧盟官网显示，欧盟的复苏基金包括两个部分，一个是2021~2027年多年度财政框架，一个是下一个欧盟计划（7500亿欧元，用于应对疫情对经济和社会造成的冲击，贷款额为3600亿欧元，赠款额为3125亿欧元），总额达到18243亿欧元（以2018年欧元计价）。复苏基金中的赠款分配更能看出中东欧国家受益程度，其中，中东欧欧盟成员国共获得款项中（分70%和30%两次支付），2021~2022年中东欧国家获得增款数为544.45亿欧元，占总数的24.9%。意大利、西班牙和法国等南欧国家占据大头。波兰则获得189.17亿欧元，在中东欧国家最多。2023年获得赠款200.63亿欧元，占比达21.3%⁴。而在中东欧获得欧盟基金大头的聚合基金上，中东欧国家共获得1766.45亿欧元（按2018年欧元计价），占比53.5%⁵。应该说，中东欧国家仍然是此次预算分配的赢家和受益者。中东欧国家约占欧盟27个成员国国内生产总值的11%，但获得的支持远大于这个比率。

不过，一个不容忽视的事实是，中东欧国家获得上述款项具有一定的滞后性，能否解决燃眉之急是个问题。最为重要的是，这些国家对欧盟基金的吸纳能力在下降，故获得预算不能说明问题，还要看能否将这些预算数字变成实实在在的收益。

2014~2020年欧盟对区域发展基金和聚合基金的利用率⁶（%）

 

从2014到2020年，中东欧国家利用欧盟基金处于整体下降阶段，这种情况在整个欧盟成员国都具普遍性。中东欧国家中除了波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚和波罗的海三国吸收率超过50%外，其他国家吸收率不超过50%。克罗地亚和罗马尼亚甚至不到40%。

（三）社会形势

尽管中东欧区域所有国家都经历了新冠疫情而导致的经济下滑，但迄今为止社会总体稳定，失业率增长非常有限，其上升大多是渐进的，类似德国Kurzarbeit（短时工作制）的政府支持计划的支撑是重要原因。该流行病毒暴发之前，斯洛伐克的失业率最高（7.0%），疫情发生至2020年底只上升了1.4个百分点。在保加利亚，失业率在10月份下降0.5个百分点之前只上升了一点点。捷克共和国10月份的最低失业率（也在欧盟范围内）不到3%。波兰劳动力市场受到新冠疫情的影响最小，整个2020年失业率仅上升了0.6个百分点。第二波疫情和相关限制措施将影响到劳动力市场在2021年年初的发展。中东欧地区所有国家的失业率可能进一步上升，主要原因是旅游业和相关服务业的裁员。

（四）外交形势

中东欧国家在2020年的外交政策呈现出万花筒式的发展，大部分中东欧国家寻求国家安全保障为主要目标。部分国家奉行融欧亲美反俄政策，这一点在波罗的海国家体现得较为明显，而在塞尔维亚、匈牙利和希腊等国，立场则较为平衡，采取东西兼顾政策。

大部分中东欧国家纷纷加入三海倡议、蓝点计划。中东欧国家很希望北约能够强大起来并发挥其应有作用。然而，很多时候事与愿违，特朗普政府要求中东欧国家承担北约负担的做法在一些中东欧国家引发不同反应，预计拜登政府仍会重视中东欧区域国家，但也不会为它们提供慷慨的安全保障措施。

二、未来中东欧地区发展趋势展望

2021年中东欧形势展望必须考虑两个较大的变化因素，就是2021年9月德国总理默克尔离任和2021年1月美国的拜登上台。中东欧一直是跨大西洋政治版图中的重要力量，是地缘政治的风向标，其政策走向值得关注。

随着拜登政府的上台，某种程度上影响到中东欧国家内政和外交政策选择。内政上，拜登上台对民粹政党是一个打击，美国明确反民粹和建制主义的立场对波兰和匈牙利两国政府产生压力。但中东欧国家会积极通过拥护美国的立场和倡议如三海合作、蓝点计划、清洁网络等站队美国。借着拜登政府的反俄倾向，中东欧国家外交上很可能出现更明确的反俄立场。

斯洛文尼亚将在2021年下半年担任欧盟轮值主席国，小国是否会有大作为值得期待。斯洛文尼亚在推进西巴尔干地区入盟问题上可能会有所作为。另外，新冠疫情后的经济复苏和发展，使用共同资金以确保实现“绿色转型”，加强应对各种网络危机的能力可能也会是工作重点。

总的来看，未来中东欧国家在下列三个方面的大趋势可以预期：

1．疫情后中东欧经济增长模式遭受挑战，面临转型30年后的新转型。

自30多年前向市场经济转型以来，中东欧国家迎来了一个发展的黄金时期。10个中东欧国家保加利亚、克罗地亚、捷克共和国、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚在1996年至2017年间人均GDP增长114%，而欧盟“五大”经济体法国、德国、意大利、西班牙和英国仅增长27%⁷。中东欧地区已成为全球最具投资吸引力的地区之一。

中东欧地区的增长受到许多因素的推动，包括传统产业贸易、有活力的出口、外部投资、劳动力成本优势以及欧盟资金支持。但这些驱动力开始减弱。传统产业贸易因疫情冲击受到影响，出口因此受到波及，外部投资因整个欧盟保护性措施的增多也受到一定的影响。劳动力成本在上升，为经济注入的劳动力储备有限，2017年的失业率平均为6.5%，处于历史最低水平。劳动生产率仍然落后于西欧。此外，欧盟对中东欧国家的资金支持可能在2020年后放缓。如果中东欧国家要继续发展，它们迫切需要重新定义自己的增长战略。

转型的方向之一是发展该地区所有部门的数字经济，这将带来显著的经济效益。通过缩小与北欧和西欧的数字差距，到2025年，中东欧地区可获得高达2000亿欧元的额外国内生产总值，几乎相当于2017年葡萄牙整个经济的规模。在这种理想情况下，到2025年，该地区的数字经济将增长到占国内生产总值的16%。这将意味着高达30%的额外GDP增长，相当于在此期间每年GDP额外增长一个百分点⁸。

2017~2019年，中东欧的数字经济年增长率接近8%，远高于西欧五大经济体的法国、德国、意大利、西班牙和英国的增长速度。然而，比利时、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典这些经济数字的领先者，它们的增长速度更快，与中东欧的差距进一步拉大。新冠病毒大流行是一场全球性的人道主义危机，它也颠覆了人们的生活，未来世界将比今天更加数字化。新冠流行期间实施的限制加速了中东欧民众对数字技术的采用，并要求公司和政府调整与之互动的方式，许多决策者和企业现在将数字化视为向前迈出的必要一步。中东欧国家可以利用好这一契机，加快发展转型。

2．中东欧国家在美国外交战略中的权重增加，中东欧国家仍有可能成为大国博弈的主战场之一⁹，地缘争夺将更加激烈。

美国会充分利用自身在中东欧的潜在优势，推动其战略利益在欧洲的扩大，并进一步限制中国和俄罗斯在该地区的影响力。

过去20年中，中国在非洲、中亚、拉丁美洲和中东欧的地缘经济存在增长迅速。在这些区域中，美国在中东欧相比于中国最具优势。该地区大部分国家是北约成员国，其中一些国家严重依赖美国的安全保障，美国在这里的影响力很大。欧洲智库认为，如果美国不能遏制中国在中东欧的影响力，不仅它在其他地区的努力毫无希望，而且可能对北约的团结产生影响，进而影响北约在该地区威慑俄罗斯的能力。

然而，因为美国试图通过中东欧扩大它在欧洲的地缘存在，势必进一步撕裂整个中东欧区域，使其成为地缘博弈的主要战场。在欧美关系上，美国为维护其利益，必然拉拢一些铁杆合作伙伴来“分而治之”欧盟。爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰或罗马尼亚等国的跨大西洋取向可能是美国在广泛问题上影响欧盟立场和立法的重要资产。尽管欧盟委员会负责贸易政策，但涉及投资和知识产权的复杂协定需要成员国的批准，因此必须考虑到这些成员国的立场。通过与跨大西洋方向性强、对欧盟战略自主愿望不大的中东欧国家保持密切关系，美国不仅可以掌握欧盟战略领域决策的脉搏，还可以左右欧洲政策辩论。在中美乃至中欧关系上，美国仍会竖起民主大旗，联合中东欧乃至欧洲主要伙伴，遏制中国和俄罗斯在该地区的影响力，以所谓民主、人权、价值观共同体为目标，打造反对中俄的新联盟。然而，不少中东欧国家实际上是想发展同中俄的务实合作关系，在美国的挤压下，面临两难选择。部分中东欧国家的骑墙态度，将更加加剧大国博弈烈度。

3．中东欧国家恢复经济增长的短期举措仍可能是增加公共投资、促进互联互通和绿色转型¹⁰。

受到疫情影响，中东欧国家纷纷寻找短时间内能恢复经济增长之路，该区域互联互通发展现状会成为新的经济增长点。

中欧和东南欧区域互联互通水平有所差异，但总体来看，该地区在基础设施和区域连通性的数量和质量方面远远落后于较先进的欧洲国家（EU15）。中东欧国家的铁路、公路、互联网以及发电量均明显落后于欧盟15国。有研究表明，到2030年，中东欧国家如果想与欧盟15国缩小50%的基础设施差距，每年付出的成本将占GDP的3%至8%¹¹。

如果做得好，基础设施投资可以在该地区产生可观的收益。更多更好的公共投资有助于修复疫情造成的经济损失，提高潜在产出，并加快与欧盟15国的收入趋同。在这个经济放缓的时期，它的好处可能更大。估计在基础设施方面的支出占GDP一个百分点，短期内产出可能增长0.5%至0.75%，长期内可能增长2%至2.5%¹²。

鉴于中东欧国家的互联互通基础设施方面的全方位需求，中国企业应该瞄准中东欧市场，早做谋划，利用《中欧全面投资协定》完成谈判和签署的良好契机，根据中欧双方达成的市场互惠准入的有利条件，做好对中东欧互联互通市场的调研和风险评估，时机成熟时，扩大对中东欧地区国家互联互通项目的参与度。