2020年中东欧国家与欧盟的关系

高 歌¹

2020年，中东欧国家与欧盟关系中发生了以下值得注意的事件：一是匈牙利和波兰与欧盟的关系持续紧张；二是克罗地亚担任欧盟理事会轮值主席国；三是保加利亚和克罗地亚加入欧洲第二汇率机制；四是西巴尔干国家入盟取得有限进展。中东欧国家与欧盟关系在某种程度上受到疫情的影响，但至少到目前为止，疫情的影响还停留在表面，中东欧国家既融入欧洲一体化又与欧盟发生争议，仍是中东欧国家与欧盟关系的常态。

 

中东欧国家与欧盟关系是其对外关系的重中之重。2020年，中东欧国家与欧盟关系中发生了哪些值得注意的事件？如何看待这些事件呢？

一、匈牙利和波兰与欧盟的关系持续紧张

近年来，匈牙利和波兰在国内事务上违背欧盟价值观，在国际事务上反对欧盟的难民政策，屡屡与欧盟发生冲突。2020年，匈牙利和波兰与欧盟的关系持续紧张，分歧主要围绕匈牙利《冠状病毒防控法》、波兰总统选举时间、欧盟恢复基金和长期预算而展开。

2020年3月23日，匈牙利政府提交法案，授权行政部门以法令治国。欧洲议会公民自由委员会主席胡安·费尔南多·洛佩兹·阿吉拉尔就此发表声明称：“我们认识到，成员国有责任在困难时期采取保护措施，但这些应始终确保基本权利、法治和民主原则得到保护。由此，我们呼吁欧盟委员会评估该法案是否符合《欧盟条约》第二条规定的价值观并提醒成员国有尊重和保护这些共同价值观的责任。”² 3月30日，匈牙利议会通过《冠状病毒防控法》，政府被授予以法令治国的无限权力，除了宪法规定的保护某些基本权利的限制外，对政府权力没有时间、管辖权或其他法律的限制³。该法遭到欧洲议会复兴欧洲党团、社会民主党党团和绿党党团的批评，欧盟委员会表示将对此展开调查。3月31日，波兰法律与公正党向议会提交以通讯投票的方式进行选举的法案，坚持按原计划在5月10日举行总统选举。4月6日，波兰议会众议院通过通讯投票法案。4月17日，欧洲议会全体会议对疫情下匈牙利扩大政府权力和波兰坚持如期举行总统选举的做法表示关切，呼吁欧盟委员会和欧盟理事会确保成员国采取的所有行动都符合欧盟价值观和《欧盟条约》。5月14日，欧洲议会议员要求欧盟领导人惩罚匈牙利政府利用疫情攫取权力。但欧盟没有对匈牙利和波兰采取进一步行动⁴。

5月27日，为应对疫情冲击、保护生命安全和生活需要、修复单一市场和恢复经济，欧盟委员会提议充分发挥欧盟预算的潜力，设立7500亿欧元的恢复基金并有针对性地增加2021年至2027年欧盟长期预算，使欧盟预算总额达到1.85万亿欧元。欧盟委员会同时提出，经济恢复必须明确建立在保护基本权利和尊重法治的基础上，任何紧急措施都必须有时间限制。7月17~21日，欧盟27国领导人在欧盟峰会上激烈争论，最终就7500亿欧元的恢复基金和1.0743万亿欧元的长期预算达成一致⁵。鉴于匈牙利和波兰的反对，峰会对法治条件的表述比较含糊，只表示：“欧盟的财政利益应根据《欧盟条约》所载的一般原则、特别是《欧盟条约》第2条的价值观予以保护。”“欧洲理事会强调尊重法治的重要性。”⁶ 欧洲议会不满足于欧盟峰会的表述，明确要求将资金发放与成员国法治条件挂钩。11月10日，欧洲议会与欧盟理事会达成协议，欧盟将首次设立一个专门机制，保护其预算免受违反法治的影响。匈牙利和波兰认为这是欧盟的政治决定，旨在对两国的司法改革，以及在较小程度上匈牙利拒绝接收国外难民和波兰加强对国家媒体控制的惩罚，两国多次警告要拒绝欧盟将恢复基金和长期预算与法治状况挂钩的方案。11月16日，在成员国驻欧盟大使组成的第二常驻代表委员会会议上，匈牙利和波兰大使拒绝支持恢复基金和长期预算。为打破僵局，欧盟轮值主席国德国提出解决方案，得到匈牙利和波兰的认可。在12月10~11日的欧盟峰会上，欧盟27国领导人终就落实恢复基金和长期预算达成协议：欧洲理事会强调有关法治条件的规定应完全尊重《欧盟条约》第4条第2款，特别是成员国政治和宪法基本结构所固有的国家特性，以及客观、非歧视和平等对待成员国的原则⁷。

二、克罗地亚担任欧盟理事会轮值主席国

2020年上半年，克罗地亚首次担任欧盟理事会轮值主席国。克罗地亚为轮值期间确定的座右铭是“充满挑战的世界中一个强大的欧洲”，提出4个优先：一个是发展的欧洲，支持欧盟平衡、可持续和包容性发展，同时考虑所有成员国及其所在地区和公民的特点和需要；一个是互联互通的欧洲，鼓励加强欧盟基础设施互联互通以及主要通过教育、文化和体育将其公民团结在一起的政策；一个是安全的欧洲，重点是进一步建立以共同价值观、民主和法治为基础的自由、安全和公正的欧盟；一个是有影响力的欧洲，继续实行可靠和有效的扩大政策，为欧洲大陆的稳定和安全、经济进一步发展和互联互通作贡献⁸。

新冠疫情发生后，“疫情导致的全球危机使得健康问题和解决危机成为主席国克罗地亚的绝对优先事项。疫情大大增加了担任主席国的难度，使其面临新的和更为复杂的形势。然而，主席国克罗地亚的反应特别迅速，适应了疫情带来的非常情况。疫情加快了向数字平台和虚拟会议的过渡，这已成为新常态不可分割的组成部分。”⁹ 在欧洲采取封闭措施后，主席国克罗地亚组织了60多次视频会议，包括6次国家或政府首脑虚拟会议，保证了欧盟理事会的正常运作。

克罗地亚外交和欧洲事务部长戈尔丹·格尔里奇·拉德曼在提交给政府的报告中将克罗地亚担任欧盟理事会轮值主席国期间的主要成就列举如下：建立共同的危机应对机制；决定启动与阿尔巴尼亚和北马其顿的入盟谈判；举行欧盟—西巴尔干峰会，通过《萨格勒布宣言》；与黑山开启最后一个章节的谈判；有序推进英国脱欧；就欧盟理事会对欧洲未来会议的立场达成协议；举行东部伙伴关系峰会，通过有关2020年后的政策；在若干领域实施欧盟战略议程并取得进展¹⁰。他指出，克罗地亚在前所未有的情况下成功地适应了危机模式，通过跨部门协作，应对了意料之中和意料之外的挑战，充分保证了理事会工作的连续性和效率，完成了主席国的任务，展示了克罗地亚可靠、勇敢和创新的欧盟成员国形象，成为第一个数字化的轮值主席国。

三、保加利亚和克罗地亚加入欧洲第二汇率机制

2020年7月10日，欧元区成员国财政部长、欧洲中央银行行长、丹麦财政部长和中央银行行长分别与保加利亚和克罗地亚协商决定，将保加利亚列弗和克罗地亚库纳纳入欧洲第二汇率机制（ERM II）。保加利亚列弗和克罗地亚库纳的中心汇率分别为1欧元=1.95583列弗和1欧元=7.53450库纳，波动幅度不超过15%。这是“保加利亚和克罗地亚加入欧元区努力的重要里程碑”¹¹。两国将在至少两年时间里保持汇率稳定，然后开始为加入欧元区做实际准备，这一过程大约需要一年。如果一切顺利，两国将最早在2023年加入欧元区。这将是2015年立陶宛加入后欧元区的再度扩大。

保加利亚和克罗地亚先后于2018年6月29日和2019年7月4日提出加入欧洲第二汇率机制的意向书和需完成的一系列措施。保加利亚的措施涉及银行监管、宏观审慎框架、非银行金融部门监管、反洗钱框架、破产框架和国有企业治理6个政策领域；克罗地亚的措施涉及银行监管、宏观审慎框架、反洗钱框架、统计数据的收集、制作和传播、公共部门治理、减轻经济的财政和行政负担6个政策领域。欧洲中央银行和欧盟委员会积极评价保加利亚和克罗地亚落实上述措施的情况，欧洲中央银行在2020年7月10日宣布与两国国家银行建立密切的合作关系。在加入欧洲第二汇率机制的同时，保加利亚和克罗地亚坚定承诺推行稳健的经济政策，以保持经济和金融稳定，实现高度可持续的经济趋同。保加利亚承诺在非银行金融部门、国有企业、破产框架和反洗钱框架方面实行切实的政策措施，并将继续在司法及打击腐败和有组织犯罪领域实行广泛改革，因为这些改革对金融体系的稳定性和完整性具有重要意义。克罗地亚则承诺在反洗钱框架、商业环境、国有企业和破产框架方面实行切实的政策措施。两国将与相关欧盟机构一道密切监视宏观经济政策发展和这些政策措施的执行情况。

欧盟官员对保加利亚和克罗地亚加入欧洲第二汇率机制做出积极评价。欧盟委员会主席冯德莱恩说：“欧元是欧洲统一、繁荣和团结的有形象征。这一决定认可了保加利亚和克罗地亚已经进行的重要经济改革，证实了欧洲单一货币的持续吸引力。我们将继续支持两国加入欧元区。”负责经济事务的欧盟委员会委员保罗·真蒂洛尼说：“在危机和不确定的时刻，这一决定传达出对欧元的信心，表明保加利亚和克罗地亚将是下一波加入欧元区的国家。当它们朝着我们的共同货币迈出关键一步时，我们欧洲人也向更紧密的联盟迈出了新的一步。”¹²

四、西巴尔干国家入盟取得有限进展

2020年2月5日，欧盟委员会提议加强西巴尔干的入盟进程：“在相关各方间建立更多的信任、加强和提高入盟进程的有效性具有重要意义。入盟进程必须变得更可预测、更可靠——基于客观标准及严格的积极和消极条件并具有可逆性——更有活力和更强的政治导向。”¹³ 欧盟委员会提出将入盟谈判的33个章节分为6组——基本条件；内部市场；竞争力和包容性增长；绿色议程和可持续互联互通；资源、农业和凝聚力；对外关系。每组谈判作为一个整体开启，开启和结束之间应有时间限制，最好在一年之内完成。对候选国的改革进展予以奖励，对改革和满足入盟条件方面的严重或长期停滞甚至倒退实施制裁¹⁴。3月25日，欧盟理事会同意欧盟委员会的上述提议，并决定开启北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判。

5月6日，欧盟—西巴尔干峰会以视频方式举行。在峰会通过的《萨格勒布宣言》中，“欧盟再次重申明确支持西巴尔干的欧洲前景。西巴尔干再次承诺欧洲前景是它们坚定的战略选择。”¹⁵《宣言》还称：新冠病毒危机要求我们团结一致。欧盟积极支持西巴尔干伙伴抗击疫情及其对社会经济影响的努力，出台超过33亿欧元的一揽子计划帮助西巴尔干抗疫。但《宣言》没有提及何时开启北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判，也没有给出西巴尔干国家入盟的时间表。

7月1日，欧盟委员会向欧盟理事会提交阿尔巴尼亚和北马其顿的谈判框架草案，草案分谈判原则、内容和程序三部分。谈判框架经欧盟成员国通过后，欧盟理事会轮值主席国将在与各成员国的第一次政府间会议上提出一致同意的欧盟总体立场，这标志着入盟谈判的正式开启。10月6日，欧盟委员会出台对西巴尔干和土耳其的年度评估报告，确认阿尔巴尼亚和北马其顿的改革进展，认为阿尔巴尼亚已经取得决定性进步，接近满足欧盟理事会为召开第一次政府间会议确定的条件，期待尽快召开第一次政府间会议。

然而，11月6日，保加利亚外交部宣布，保加利亚已通知欧盟委员会不接受目前提出的北马其顿谈判框架，坚决要求将三个重要条件写入谈判框架：睦邻关系是北马其顿共和国加入欧盟的标准；使用北马其顿共和国的官方宪法名称而非简称北马其顿；有关语言的措辞应是候选国的“官方语言”而非马其顿语¹⁶。11月10日，西巴尔干—柏林进程首脑会议召开，保加利亚总理鲍里索夫和北马其顿总理扎埃夫共同主持会议。会议推动西巴尔干国家建立共同区域市场，并在绿色和数字化转型、气候变化、抗疫合作等领域采取行动。但保加利亚并未放弃反对开启北马其顿入盟谈判的立场。

除北马其顿和阿尔巴尼亚开启入盟谈判的有限进展外，另一个比较明显的进展发生在黑山。6月30日，欧盟与黑山开启第八章节有关竞争政策的谈判。至此，在黑山开始入盟谈判8年后，谈判的33个章节全部开启，其中3章已经完成。

 

五、如何看待2020年中东欧国家与欧盟的关系

新冠疫情的全球蔓延是2020年的大事件。2020年的大部分时间里，中东欧国家都笼罩在疫情的阴影之下，其与欧盟关系不可避免受到疫情的影响。匈牙利和波兰与欧盟的分歧围绕应对疫情的举措展开。克罗地亚担任欧盟理事会轮值主席国期间将抗疫作为最优先事项，并以视频会议的方式保证了疫情之下欧盟理事会的正常运作。但至少到目前为止，疫情对中东欧国家与欧盟关系的影响还停留在表面，中东欧国家与欧盟的关系更多地延续了近年来的态势。匈牙利和波兰与欧盟的紧张关系已有一段时间，只不过之前表现在有关欧盟价值观和难民问题的冲突上。而说到底，有关匈牙利《冠状病毒防控法》、波兰总统选举时间、欧盟恢复基金和长期预算的争议也是源于对欧盟价值观的不同看法。更不用说，保加利亚和克罗地亚包括罗马尼亚一直寻求加入欧元区和申根区，西巴尔干国家的入盟进程更是旷日持久。换句话说，疫情的暴发只是为中东欧国家与欧盟关系提供了新的着力点，而非转折点。中东欧国家既融入欧洲一体化又与欧盟发生争议，仍是中东欧国家与欧盟关系的常态。

为什么会这样？至少有以下两点原因。

首先，中东欧是欧洲的一部分，“回归欧洲”、加入欧盟顺理成章。中东欧又是欧洲特殊的一部分。历史上长期被侵略、被瓜分、被控制，因而特别重视国家安全、主权和平等，迫切需要寻求大国或大国集团的保护，借助外部力量求得生存和发展。在它们眼中，欧盟正是这样一种可以借助的外部力量。因此，加入欧盟是中东欧国家的共同选择。然而，入盟意味着让渡部分国家主权，这往往又让中东欧国家难以接受。而在欧盟的认知中，中东欧是欧洲的落后部分和边缘地带，是与西欧不同的存在，以至于中东欧国家经常有自己是欧盟乃至欧洲的“二等公民”的感觉，担心对欧盟决策没有平等的发言权，更担心欧盟干涉其内政。匈牙利和波兰等国反对欧盟强制分摊难民是因为难民的到来将给本国乃至欧洲带来巨大的安全风险，欧盟的强制做法侵犯了它们的主权；匈牙利扩大政府权力、波兰不推迟总统选举时间乃至两国国内的法治状况被两国认为是内部事务，欧盟无权过问，更不应将其与欧盟恢复基金和长期预算挂钩。

其次，中东欧国家入盟与转型同时进行。在政治方面，中东欧国家认为欧盟是自由民主价值的具体体现，加入欧盟有助于它们争取和维护西方式的民主制度。的确，中东欧国家入盟的愿望使得欧盟提出的入盟政治标准对其政治转型具有巨大的规范和推动作用。然而，尽管欧盟以入盟政治标准要求中东欧国家，能够入盟的中东欧国家也基本达到了这一标准，但在民主传统和民主政治文化上，中东欧国家依然较为薄弱。近年来匈牙利和波兰等国出现违背欧盟价值观的做法并因此与欧盟发生冲突便与此有一定的关系。在经济方面，中东欧国家遭遇转型衰退，经济极其困难。在它们眼中，欧盟是“繁荣”“增长”的代名词，加入欧盟可得到援助和外资投入，促进经济增长和市场经济体制的完善，达到与欧盟国家相同的经济发达程度和生活水平。欧盟的确在中东欧国家经济转型和发展中发挥了很大作用，中东欧国家也在逐渐缩小与欧盟老成员国的差距。但时至今日，中东欧国家的经济水平和生活水平还没有赶上欧盟老成员国。由于中东欧国家对入盟带来的经济利益高度期待，难免对欧盟心生失望和怀疑。

可见，中东欧国家不论是融入欧洲一体化还是与欧盟发生争议，都是出于争取和维护自身利益的需要。加入欧盟和更深层次地融入欧洲一体化是为了获得安全保障和欧盟对其转型与发展的支持，因此，西巴尔干国家一直把入盟作为外交政策的优先方向，匈牙利和波兰尽管与欧盟屡起冲突，但从未言及脱离欧盟。与欧盟的争议也是为了在欧盟内部尽可能多地争取自身利益。实际上，早在入盟前，中东欧国家就已经在通过谈判争取自身利益。

入盟后，它们继续在欧盟财政预算、难民接收、双重质量标准、多速欧洲等问题上立足本国利益，提出自己的主张。而之所以中东欧国家在争取自身利益时会与欧盟发生分歧，在很大程度上源于它们与欧盟老成员国的异质性。中东欧国家历史上屡遭侵略，经济较为落后，民主传统较为薄弱，对安全、主权和平等尤为敏感和重视，既需要外部力量的保障和支持，又不愿让渡国家主权，担忧外部力量干涉其内政。这种异质性在中东欧入盟后依然存在，影响中东欧成员国与欧盟的关系乃至欧盟的发展。

从这个意义上说，中东欧国家入盟后，是逐渐减少异质性而实现与欧盟老成员国的趋同，还是以其异质性带来的不同要求影响欧盟决策，恐怕是决定欧盟未来走向的一个重要因素。