2018年乌克兰的政治、经济与外交：回顾与前瞻

ο赵会荣

【内容提要】 2018年乌克兰进入选前年，政治力量格局继续呈现碎片化状态，各派围绕总统选举竞争激烈，民调显示主要候选人的支持率差距不大，预计亲西方派继续执政的概率非常高。经济处于危机后的恢复阶段，继续保持低速增长。乌克兰继续切割与俄罗斯的联系，双边关系持续恶化，刻赤海峡冲突是双方矛盾上升的结果。短期内俄乌关系恶化趋势难以扭转。乌克兰继续推进加入欧盟和北约的进程，前途曲折而漫长。

2018年的乌克兰仍不平静，政治上虽未爆发危机，但总统波罗申科的支持率很低，政局仍然维持脆弱的稳定状态。2019年总统选举和议会选举将非常激烈，谁能当选总统存在很大不确定性，亲西方政治力量继续执政的可能性较大。经济继续缓慢复苏，预计2018年增长3—4%左右。因经济发展将持续受到东部冲突、经济结构、外部条件等因素影响，预计未来3年经济很可能继续保持低速增长。外交方面，乌克兰与俄罗斯的关系持续恶化，刻赤海峡冲突表明双方的对抗已经蔓延到亚速海。在俄罗斯与北约对峙持续加剧的背景下，乌俄关系恶化的趋势难以扭转。乌克兰在抗俄过程中持续得到美欧的支持，但加入欧盟和北约的进程将是漫长和曲折的。

 一、政治

 广场革命以后，乌克兰的政治制度从总统—议会制转变成议会—总统制，总统的权力有所弱化，总理和议会的权力有所增强。议会内部力量格局呈现碎片化状态，政党力量分散，政见分歧严重，执政联盟的稳定性较弱。2014年5月，波罗申科凭借寡头菲尔塔什的支持与打击党领导人克里奇科联手组建波罗申科联盟才勉强赢得选举。他当选总统后，与总理亚采纽克权斗不止。在议会内，波罗申科领导的波罗申科联盟占138席，亚采纽克领导的人民阵线占81席，反对派联盟占43席，自助党占25席，复兴党占26席，奥列格·利亚什科领导的激进党占20席，季莫申科领导的祖国党占20席，人民意志党占18席。2016年2月祖国党和自助党退出执政联盟导致联盟破裂，亚采纽克被迫辞职，总理更换为波罗申科的政治盟友格罗伊斯曼，政府重组，波罗申科联盟在政府内实力上升，人民阵线的实力下降，这使得波罗申科的权力得以稳固，政局趋于稳定。

2019年3月31日乌克兰将举行总统选举，10月27日将举行议会选举。2018年12月31日至2019年2月9日为总统选举候选人登记时间。波罗申科当选以后的民意支持率始终不高，要赢得总统选举不容易。基辅国际社会学研究所、拉祖姆科夫中心和Rating三家机构于2018年11月13日共同发布的民调结果显示，季莫申科的支持率上升为21%，继续蝉联首位。节目主持人泽连斯基的支持率攀升很快，抢占第二位，为11%。波罗申科的支持率首次升到10%。持反俄立场的前国防部长阿纳托利·格里岑科为10%。反对派联盟领导人、前燃料能源部部长尤里·博伊科的支持率为9%。他被认为与寡头菲尔塔什关系密切，对俄相对友好。持反俄立场的激进党领导人奥列格·利亚什科支持率为8%。其他机构举行的民调也显示上述候选人领先，只是每位候选人的支持率有所差异，季莫申科基本排在第一位，第二位是波罗申科或者泽连斯基。

刻赤海峡冲突发生后，波罗申科提议在全国实施为期60天的戒严，在议会遭到季莫申科等反对派的抵制，最终议会决定在靠近俄罗斯的10个州以及黑海和亚速海内水实施为期30天的战时状态。这说明波罗申科在议会内的反对者不少，没有能力主导议会的投票。30天战时状态终止后波罗申科没有谋求延长战时状态，原因是美国的乌克兰问题特别代表沃尔科明确表示不同意。欧盟也不同意波罗申科延长战时状态。美欧都要求乌当局如期举行总统选举。目前，乌克兰政府治理仍然较弱，政出多门，相互倾轧，民众对政府信任度极低，政治风险仍然很高。寡头在政治生活中仍扮演着重要角色，很大程度上决定着选举结果。季莫申科在议会反对总统提议的戒严令时“大打经济和民生牌”，这是她长期获得最高民意支持率的法宝，也是波罗申科的软肋。如果波罗申科继续扩大与俄罗斯的军事对抗，那么俄罗斯可能对乌经济和人文领域采取更严厉的制裁措施，对乌经济和民生必然产生负面影响，也有可能招致选民的不满。10月国际货币基金组织同意发放35亿美元贷款有利于波罗申科维持财政稳定，但接受贷款的条件是提高天然气价格（自11月起价格提升23%），这不利于波罗申科赢取民心。波罗申科并非完全没有赢得总统选举的可能。在2018年12月26日举行的13个省级行政区地方选举中，波罗申科与季莫申科互有胜负。选举前夕波罗申科有可能动用行政资源通过提高工资和社会福利等办法争取选民，也有可能对其他候选人采取或联合或打压措施。截至2018年11月仅波罗申科和季莫申科宣布将参加此次总统选举，距离大选还有一段时间，谁能赢得总统选举形势尚不明朗。波罗申科和季莫申科胜选的可能性较大，但两人都很难在第一轮获得半数以上选票，投票很可能需要进入第二轮才能决出胜负。预计总统选举前乌克兰不大可能会发生政治动荡，但政治斗争将非常激烈。由于现有候选人中只有博伊科对俄相对友好，所以亲西方派赢得选举并继续占领权力顶层的可能性极大。

 二、经济

 2014年爆发的危机给乌克兰经济和社会发展造成严重破坏。从经济指标看，目前乌克兰经济已走出谷底，处于缓慢复苏中。2016年经济增长2.3%，2017年增长2.1%。根据乌克兰国家银行、乌克兰政府、国际货币基金组织和世界银行的预测数据，2018年经济增长率将在3.2—3.5%。世界银行估计，2018—2020年乌克兰经济年增长率为3.5—4%。2016年乌克兰GDP为932.7亿美元，相当于2013年GDP的一半，接近2006年GDP水平，比1989年GDP高12.7%。2016年人均GDP为2148美元，约为2013年的一半。预计2018年国际收支赤字占GDP比例为3.1%，通货膨胀率为9.4%。2018年12月乌克兰国家银行发布的数据称，乌克兰居民实际收入为2013年的82%。约1400万人生活在最低生活保障线以下[①]。

乌克兰经济发展面临很多障碍：一是东部地区战争拖累经济，成为烧钱的黑洞。2018年乌克兰国防预算增加37%，占到GDP的5.2%（2004—2014年年均占1%）。二是腐败成为侵蚀经济健康发展的病菌。乌克兰媒体公布的民调结果显示，44%的受访者认为腐败是国家面临的主要问题[②]。国际货币基金组织驻乌代表约斯特·留恩科曼认为，如果乌克兰能够克服腐败，经济增长率可能达到每年5%。三是政局起伏不定严重打击外国投资者的信心。2019年乌克兰政治力量围绕总统和议会选举的斗争将加剧，政治斗争将继续消耗经济。四是经济结构单一，乌克兰40%以上的石油和天然气依赖进口，价格和数量受到供应方制约。2014年危机以后，乌克兰从斯洛伐克、匈牙利、波兰等国反向进口俄罗斯的天然气，支出大幅增加。出口产品竞争力弱，以原材料和低附加值产品居多，这些产品的出口数量和价格受国际市场影响大。五是外汇储备少，国家债务负担重，投资依赖外部资金，改革难以落实将影响欧盟和国际金融组织资金的及时流入。六是专业人才和劳动力大量流失。

值得肯定的是，格罗伊斯曼政府为吸引投资采取了一系列措施：成立投资促进局，制定促进投资的战略，简化程序法令，通过工业园区法[③]。非集中化改革（地方从中央分权改革）、警察改革和海关改革取得一定成效，腐败程度有所下降。在透明国际公布的2017年清廉指数国家排名中，乌克兰升至第130位。根据世界银行全球营商环境报告，乌克兰的排名从2013年的第112位提升至2017年的第76位[④]。然而，2017年12月欧洲商业协会表示，乌克兰投资吸引力指数在近几年内首次出现下降，从3.15降到3.03（满分5分），一半的受访企业对乌商业环境表示不满，包括腐败、宏观经济因素和改革进程放缓。表示满意的比重从上半年13%降到11%[⑤]。很多在乌华商表示，合作方违约、利润汇出困难、政策和法律频繁变化、腐败、官僚主义、基础设施落后、税重、汇率不稳、人力资源成本上涨等问题阻碍了投资经营。

 三、外交

 （一）俄乌关系

2018年乌克兰继续切割与俄罗斯的联系，双方关系继续恶化。1月18日，乌克兰议会通过关于“顿巴斯重新一体化”的法案，赋予乌总统为保障国家安全和对抗俄罗斯侵略采取行动的决策权[⑥]。2018年4月12日，波罗申科宣布乌克兰将退出独联体，并将关闭其位于白俄罗斯首都明斯克的驻独联体总部各相应机构的代表处。这是其继2014年宣布退出后的又一次表态。无论基辅还是独联体执行委员会，都没有发布有关乌克兰退出的正式文件。此外，乌克兰成为伦敦前特工中毒案“外交战”中驱逐俄外交人员第三多的国家（13 人），仅次于美英两国。乌克兰还阻止俄罗斯公民在乌参加俄总统大选投票。9 月17 日，波罗申科签署总统令，正式终止《乌俄两国友好合作伙伴关系条约》。12月15日，乌克兰东正教会表决通过，正式脱离俄罗斯东正教会。

2018年俄乌关系中最引人注目的事件是刻赤海峡冲突。11月25日，乌克兰海军3艘舰船在穿越刻赤海峡时与俄罗斯边防局海上警卫队爆发冲突，乌方舰船和船员被俄方扣留，其中6名船员受伤。乌克兰国防部随即宣布进入全面战备状态。这是继克里米亚事件、乌东部冲突以后俄乌矛盾的再次升级。

在实力相差悬殊、事先也知道俄方在刻赤海峡大桥有军事部署的情况下，为什么乌克兰仍要铤而走险派军舰穿越刻赤海峡呢？

其一，乌克兰从法律角度要捍卫本国船只在刻赤海峡和亚速海的自由通行权。沙俄与奥斯曼土耳其征战200多年获得黑海出海口和克里米亚，苏联解体后克里米亚成为独立国家乌克兰领土的一部分，俄乌之间在克里米亚、黑海舰队、刻赤海峡地位以及亚速海航行等问题上分歧严重。2003年俄罗斯在刻赤海峡修建堤坝导致俄乌关系紧张。当年12月俄乌双方签署《俄乌合作利用亚速海和刻赤海峡条约》，规定刻赤海峡和亚速海是两国内水，两国商船和军舰以及第三方商船均可自由航行（前提是悬挂国旗），双方将通过和平协商解决海域边界划分问题。2012年3月双方签署《俄乌关于保障亚速海和刻赤海峡航海安全的政府间协议》，规定俄乌相互承认对方给符合航行安全和海洋环保要求的船只及船员发放的许可证，双方有权检查对方船只是否拥有许可证。乌克兰认为，克里米亚主权在乌，按照已有双边条约规定本国船只在刻赤海峡和亚速海有自由通行权。俄罗斯则认为，克里米亚主权在俄，俄领土附近水域为俄领海，乌方船只擅自闯入本国国界，在此前提下俄方开火、撞击和扣船无责。

其二，乌政府要对俄罗斯强行占有克里米亚和刻赤海峡有所反应，要通过重申并放大俄罗斯威胁争取国内外的同情和支持，促进克里米亚、刻赤海峡和东部冲突问题的解决，推进加入欧盟和北约的进程。

克里米亚公投以后，形势发展对乌克兰愈加不利。乌克兰政府切断了对克里米亚的物资供应，宣布对于持俄罗斯签证进入克里米亚的外国公民将采取惩罚措施。俄罗斯在完成克里米亚和塞瓦斯托波尔入俄法律手续后，大力扶持当地经济发展，加强对克里米亚的管理。自2018年3月25日乌克兰边防人员拘留了持俄罗斯护照克里米亚渔船船长后，俄罗斯开始对经过亚速海的乌克兰船只加强检查。2018年5月俄罗斯修建的连接克里米亚和克拉斯诺达尔边疆区的跨刻赤海峡大桥通车，俄罗斯进一步加强对亚速海的管控，乌俄之间的矛盾也从克里米亚蔓延到亚速海和黑海。乌克兰交通运输部长称，乌克兰位于亚速海的两个港口受到克里米亚大桥高度限制，克里米亚大桥的建成和通车每年将给乌克兰带来5亿格里夫纳的直接经济损失和数十亿格里夫纳的间接经济损失，并向俄方提出赔偿要求。俄罗斯对此置之不理，并对刻赤海峡大桥重装守护，防止乌方破坏大桥。目前，诺曼底四方会谈机制和乌克兰问题三方联络小组均未把克里米亚问题列入议程，克里米亚似乎被国际社会逐渐淡忘，乌克兰收回克里米亚的目标变得遥遥无期。

对于乌当局而言，乌东部地区分离主义问题也不乐观。东部地区冲突自发生后即陷入所谓的冻结状态，虽然烈度基本没有上升，但接触线两侧零星交火不断，战火每天都在吞噬乌克兰人的生命和国家并不宽裕的财政。2018年8月19日是第10个世界人道主义日，联合国驻乌克兰代表处在这一天发布消息称，乌克兰东部地区已经有超过3000平民死亡，超过9000人受伤，超过340万人缺少食品和饮用水，而且居无定所，无法获取医疗服务和接受教育。代表处呼吁采取紧急行动保护乌克兰东部饱受战火之苦的数百万乌克兰平民[⑦]。2018年8月31日，“顿涅茨克人民共和国”领导人扎哈尔琴科遇害。11月11日，顿巴斯地区不顾乌克兰政府反对举行地方领导人和议会选举，普希林和帕谢奇尼克分别当选顿涅茨克和卢甘斯克领导人，俄罗斯对二人当选表示祝贺。总之，乌东部地区的分离状态逐渐固化。

尽管有关各方都敦促俄罗斯和乌克兰落实明斯克协议，但实际上乌东部冲突无法指望通过落实明斯克协议获得解决，因为明斯克协议的先天缺陷是没有规定乌俄双方谁应率先履行协议中规定的义务，这导致俄罗斯与乌克兰打嘴仗，相互指责。到目前为止，明斯克协议仅部分条款得到有限落实，例如冲突双方部分执行了撤出重型武器和交换战俘的义务。因此，协议本身在避免冲突进一步扩大和升级方面发挥了有限的作用，但不是结束冲突和解决分离主义问题的钥匙。

在此情况下，美国宣布G20峰会期间俄美两国总统将举行会晤，进一步加剧了乌方的焦虑。乌方担心，俄美双方达成损害乌克兰利益的交易。后来的实践表明，乌方虽然付出了一定代价，但实现了阻止美俄元首会晤、争取西方更多支持和欧盟延长制裁俄罗斯期限等目标。

当前，乌俄再次发生冲突的风险仍很高。未来至少五年内俄乌关系持续恶化的趋势基本不大可能逆转。除了乌东部地区，刻赤海峡和亚速海也将成为冲突风险较高地区。刻赤海峡冲突后，东部地区冲突有所加剧，但保持在一定限度内。原因是，乌方希望借此引起西方的注意。但冲突烈度的控制权更多掌握在俄方和顿巴斯地方武装手里。俄罗斯不希望与乌克兰政府军发生更大规模的冲突，以免给波罗申科留下俄罗斯侵略的口实。

对于乌当局可能发起的攻势，俄方已经做好充分准备。一旦乌方舰艇再次通过刻赤海峡或者在亚速海或其他边境地区挑起冲突，俄方将予以有力还击，届时类似俄格冲突的一幕可能再次上演。即便发生冲突，俄罗斯也不希望冲突的规模和期限扩大从而招致西方更大规模的制裁，很可能选择闪电式打击，以教训为主，尽快结束战斗。乌克兰在军力上无法与俄罗斯抗衡，若再次挑起冲突美国和北约不大可能直接参与，届时乌方很可能遭受更大损失。未来，考虑到乌克兰即将进入选举年，选举前波罗申科再次挑起与俄罗斯的冲突可能性不大，当局可能选择只制造声势，但不采取实际军事行动。

（二）乌克兰与美欧的关系

乌克兰当局把加入欧盟和北约作为内外政策的主要方向，不断推进加盟入约的进程。2016年以来乌克兰与欧盟签署的自由贸易区协定和联系国协定相继生效，欧盟给予乌克兰公民有条件免签政策。2018年2月28日，波罗申科向议会提交法案，改革国防和安全部门，目的是向北约和欧盟标准靠近。尽管乌克兰一心向欧，但欧盟回应似乎并不积极。欧盟委员会主席容克曾明确表示，乌克兰在未来20—25年内不能成为欧盟和北约成员国。很多欧洲人表示不认可乌克兰是欧洲国家，乌克兰不加入欧盟对欧盟更有利。此外，欧盟实行一票否决制，而目前成员国对于乌克兰加入欧盟态度不一。而且，英国宣布脱欧后，欧盟受到难民问题、民粹主义和离心倾向等问题困扰，短期内也不适宜扩员。

美国和北约不断加强对乌克兰的支持，为乌克兰提供进攻性武器和人员培训，双方还连续举行大规模以俄罗斯为假想敌的联合军演。2018年3 月10 日，乌克兰议会副议长格拉先科表示，乌克兰的入盟“申请国”地位得到了北约的认可，北约官网也同时确认了这一消息。北约宣布给予乌克兰“申请国”地位。美欧是否会绕过“处于战争状态和存在领土纠纷的国家无权提出入约申请”的硬性规定给乌克兰开绿灯还有疑问。9 月3 日，波罗申科总统提交了宪法修正案，规定了乌克兰加入欧盟和北约的方针。一旦美国推动北约吸收乌克兰，那么北约将与俄罗斯面对面对峙，俄罗斯有可能接收乌克兰东部或者促其独立，因此迈出这一步对于美国来说风险非常大。乌克兰能否加盟入约主要取决于美欧，从美欧的态度看短期内无法实现。

乌克兰民意对于加盟入约分歧仍然严重，虽左右不了国家政策，但也对加盟入约进程产生一定影响。基辅国际社会学所2018年5月公布的对除克里米亚和东部民间武装占领区以外的乌克兰各州公民进行的调查结果显示，2004名受访者中45.9%赞成加入欧盟，31.6%赞成既不加入欧盟也不加入关税同盟，8.9%赞成加入关税同盟，41.4%赞成加入北约。37.8%反对加入北约。

值得关注的是，2018年10月20日美国宣布退出《中导条约》可能加剧黑海和波罗的海的军事对峙和军备竞赛。乌克兰作为美俄对抗的前哨，可能继续被美国和北约武装并深度卷入新一轮的俄美对抗中。

（三）中乌关系

中乌两国不存在历史遗留问题，也不存在地缘政治冲突。中国始终坚定支持乌克兰独立、主权和领土完整，支持乌克兰作为无核武器国家加入《不扩散核武器条约》，承诺无条件不对作为无核武器国家的乌克兰使用或威胁使用核武器，并在乌克兰遭到使用核武器的侵略或受到此种侵略威胁的情况下，向乌克兰提供相应安全保证[⑧]。乌方高度赞赏中方的上述立场。2011年中乌两国建立战略伙伴关系。2013年12月乌克兰总统亚努科维奇访华，两国元首共同签署《友好合作条约》和《关于进一步深化战略伙伴关系的联合声明》。双方批准《中乌战略伙伴关系发展规划（2014－2018年）》。亚努科维奇表示，赞赏并支持中方提出的打造“丝绸之路经济带”的倡议，愿积极参与相关基础设施建设。

乌克兰危机发生后，中乌在“丝绸之路经济带”框架下的合作进入一段“空挡滑行”期，很多合作计划和项目被迫搁置。2017年1月17日，中乌两国元首在达沃斯举行会晤。这是乌克兰“广场革命”以后中乌两国元首之间的首次会晤，标志着两国关系翻开崭新的一页。同年12月5日，迟滞两年的中乌政府间合作委员会第三次会议在基辅召开，中乌关系迎来新的发展契机。双方签署了《实施“一带一路”倡议的行动计划》和《农工综合体投资合作计划》。波罗申科总统在会见到访的马凯副总理时表示，乌方对“一带一路”倡议感兴趣，优先方向是在交通基础设施领域吸引中国的技术和投资。中乌合作的潜力很大，但乌克兰对中国和“一带一路”倡议都不太了解。截至2018年12月，乌克兰尚未参加亚洲基础设施投资银行，也未与中国签署战略对接文件、基础设施合作协议和产能合作协议。预计乌克兰总统选举后，双方将继续推动两国元首实现互访，巩固中乌战略伙伴关系。乌克兰对华相对友好，高度欢迎“一带一路”倡议。未来，双方在科技、军工、交通基础设施、能源、通信、农业等领域还有相当大的合作潜力。

ο赵会荣，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所乌克兰室主任、研究员。

[①] 《乌克兰居民收入仍未恢复到2013年水平》，中华人民共和国驻乌克兰大使馆经济商务参赞处官方网站，2018年12月19日。

[②] Социологи:Коррупция-главная проблема Украины, https://1fin.biz/sotsiologi-korruptsiya-glavnaya-problema-ukrainyi 上网时间2018/4/6.

[③] 乌克兰驻华大使奥列格·焦明：《期待中国投资成为经济繁荣的引擎》，《中国投资》丝路版2018年3月。

[④] 世界银行发布的《营商环境报告2018》指出，外资企业在乌克兰办理破产、获得电力、跨境贸易和执行合同等方面仍面临较多困难，在获得信贷、办理施工许可证件、纳税等方面比以往更加便利。

[⑤] 《乌克兰投资吸引力指数几年内首次下降》，http://ua.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201712/20171202687933.shtml上网时间2018/4/6。

[⑥]Верховная рада приняла закон о реинтеграции Донбасса 18.01.2018 ，http://nk.org.ua/politika/verhovnaya-rada-prinyala-zakon-o-reintegratsii-donbassa-18012018-129339上网时间2018-04-06。

[⑦] http://www.un.org.ua/en/information-centre/news/4406-on-world-humanitarian-day-united-nations-calls-for-the-protection-of-civilians-in-eastern-ukraine.上网时间：2018年11月11日。

[⑧] 《中国政府关于向乌克兰提供安全保证的声明》，载中华人民共和国国务院公报1994年12月12日第29号（总号：778）；《中华人民共和国和乌克兰关于进一步深化战略伙伴关系的联合声明》，2013年12月5日。