2017—2020：俄罗斯联邦预算的发展及预期

Օ童伟

2017年俄罗斯财政预算状况不断好转，联邦预算收入大幅度增长，预算赤字不断缩小，国家预算储备重新充盈。2018—2020年，俄罗斯将继续积极组织预算收入，加大非油气收入占比，优化预算支出结构，提升公共部门支出绩效的财政政策，以保障国家预算的中长期平衡及高效执行。与此同时，保障国家社会义务得到无条件履行、大规模提高各领域人员工资、实现养老支出指数化上升，依然是俄罗斯国家预算的优先支出方向。

2017年，俄罗斯财政经济形势好转，与两年前相比发生巨大变化。正如俄罗斯联邦政府向全体国民发布的《2018—2020年公民预算》所指出的那样，目前俄罗斯国家财政已拥有强有力的支付能力、外债依赖度极低、通货膨胀率持续下降、预算赤字保持在可控范围之内、对石油价格的依赖不断减轻、经济结构日趋优化，这些都为俄罗斯经济的回升奠定了良好的基础，同时也为俄罗斯2017年预算执行情况的好转，以及2018—2020年预算的编制奠定了良好的基础。

一、好于预期的2017年预算执行情况

俄罗斯2017年预算执行情况远好于预期，预算收入由预计的134400亿卢布提高到147203亿卢布，增长9.5%；其中，油气收入增长14. 5%，非油气收入增长6.2%，油气收入超过非油气收入的高速增长，使其在预算收入中的实际占比由计划的37. 4%上升到39.1%，对改善俄罗斯预算平衡状况发挥了较大影响，同时也表明，虽然俄罗斯一再努力使国家预算摆脱对能源价格的依赖，但预算的改善与石油价格依然存在十分明显的关联。

2017年，俄罗斯联邦预算支出由161800亿卢布增加到167284亿卢布，仅增长3.4%。预算支出的审慎扩大，使预算赤字继续缩小，由27400亿卢布减少到20081亿卢布，缩小了26.7%（见表1）。

表1      俄罗斯2017年预算执行情况表          单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2017—2019年和2018—2020年中期预算草案测算。

二、如期提交的《2018—2020年联邦预算草案》

依照俄罗斯《预算法典》规定，联邦政府需要在每年10月1日前将3年期滚动预算提交国家杜马审议，在特殊情况下可以推迟，但最晚不得晚于当年的11月1日。2015年和2016年，鉴于宏观经济形势不够明朗，国家经济状况不够良好，国际石油价格难以预期，联邦政府都向国家杜马提出了延期提交联邦预算草案的申请，都是踩着最后期限在10月底才向国家杜马提交政府预算草案的。而且在2016年，鉴于中长期宏观经济指数难以预测，俄罗斯中止实施已正常运转十余年的中期预算，重新回归年度预算。2017年，俄罗斯虽然恢复实施中期预算，但在编制联邦预算时，对于政府是否具有重新实施中期预算的能力、条件和基础，是回归中期预算还是继续实施年度预算，还是存在较大的争议。

但上述问题到2017年俄罗斯开始编制2018—2020年预算时，都已不复存在。联邦政府在2017年9月29日如期向国家杜马提交了《2018—2020年联邦政府预算草案》，2017年10月26日，国家杜马一读通过了预算草案审查，2017年11月17日，国家杜马二读通过了预算草案审查，2017年11月24日，国家杜马三读通过了预算报告审查。

三、编制基础稳定的《2018—2020年联邦预算》

在编制中期预算之前，俄罗斯联邦政府首先需要对未来3年的宏观经济发展形势进行三种方案的预测，即基本、保守及目标发展速度三种方案。但不论选择哪种方案，有两点基本要求是不变的，一是计划期内通货膨胀速度应尽量控制在4%，二是政府预算得到完全执行。在此基础之上，俄罗斯经济发展部对未来3年俄罗斯宏观经济形势预测的基本方案是：经济将保持增长态势，国内生产总值（GDP）增速将由2017年的2.1%逐步上升到2020年的2.3%。

基于2017年实际经济发展状况好于预计，俄罗斯对2018—2020年的宏观经济形势判断更为乐观。2017年，俄罗斯实际GDP增长2.1%，是预期0.6%增速的3. 5倍。平均石油价格49.9美元/桶，比预期高出25.75%。卢布兑美元汇率稳定在59.4，比预期的67.5高12%，通货膨胀水平维持在3. 2%，比预计低20%（见表2）。

表2     2016年和2017年俄罗斯宏观经济发展形势预测之比较

资料来源：根据俄罗斯经济发展部数据测算。

俄罗斯总理梅德韦杰夫认为，2018—2020年，俄罗斯的经济发展状况依然是非常复杂的，经济发展部在参考总理意见的基础上，在预算宏观经济发展形势时采取了谨慎的原则，将乌拉尔石油的价格确定在较低的价位，2018年每桶43. 8美元，2019—2020年每桶41.6—42.4美元。在预期石油价格微弱回升的情况下，俄罗斯适度提高了经济增长速度，经济增速维持在2.1%—2.3%区间。通货膨胀水平保持不变，设定在4%的水平，但卢布兑美元汇率出现了较为明显的上升，由71.1:1上升到66.9:1（见表3）。

表3        2017年俄罗斯中期宏观经济发展形势预测

资料来源：俄罗斯经济发展部数据。

四、依照新规编制2018—2020年政府预算

考虑到未来3年西方制裁还将持续，俄罗斯反危机措施也将延续，俄罗斯设置了新的预算规则，即明确预算支出限额，超过每桶40美元出售石油获得的预算收入，不再安排预算支出，全部进入国家储备体系，以使逐渐枯竭的国家储备重新充盈。新的预算规则会抑制油气价格波动对预算、汇率和通货膨胀的影响，从而有助于俄罗斯实现经济发展的多样化，向非资源经济过渡。由此，为保障中期预算平衡，俄罗斯将继续采取积极组织预算收入、优化预算支出的政策，不断缩小预算赤字（见表4）。

表4            俄罗斯2017—2020年中期预算表          单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2017—2019年联邦预算和2018—2019年联邦预算测算编制。

对比俄罗斯编制的2017—2019年预算与2018—2020年预算可发现，不论是从预算收入还是预算支出规模来看，俄罗斯对2018—2020年预算的预期更为乐观。

2018—2020年，数字规模上看，俄罗斯联邦预算收入和支出都得到了一定的扩大，但占GDP的比重却明显下降，联邦预算收入占GDP的比重由2018年的15.7%下降到2020年的14.8%，预算支出占GDP的比重由2018年的17%下降到2020年的15.6%，预算赤字占GDP比重由2018年的1. 3%下降到2020年的0. 8 %（见表5）。

表5          俄罗斯2017—2020年预算收支占GDP比重（%）

资料来源：根据俄罗斯2017—2019年联邦预算和2018—2020年联邦预算测算。

2018年，俄罗斯联邦预算赤字将由国家福利基金弥补，其后，预算赤字将主要由国内债务发行弥补。2018年1月1日，俄罗斯国家福利基金将与储备基金合并，完成合久必分、分久必合的历程。自2019年开始，俄罗斯将不再用基金的资金弥补预算赤字，赤字将由在国内市场发行的国家有价证券弥补（见表6）。

表6                    俄罗斯预算赤字弥补来源           单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

2018—2020年，俄罗斯每年发行的国内债券大约在1.5万亿—1.8万亿卢布，不论是从发行债务的规模来看，还是从为促进经济发展弥补国内竞争性投资不足的角度来看，俄罗斯每一年发行的债务规模都在可控范围内，不会引发债务风险，但如果把这些债务置于4年期（2017—2020年）的框架下看，就会发现，这一规模的债务发行非但不是无害的，反而会导致预算风险不断增大。其原因在于，如果每年的债务净发行额达到0. 8万亿一1万亿卢布，在当前的年收益率（2.5%—3%）和经济增长速度（高于2%）下，不仅不可避免地会导致国家债务总体规模的扩张，还会导致债务偿还规模的扩大，而这是当前长期预算平衡规划未予以考虑的。到2020年，俄罗斯国家债务总额将累计扩大5万亿卢布，达到17. 7万亿卢布，即占GDP的比重将上升到16.1%，而当前的债务水平为13. 7%。这样一个债务规模，会对国家财政预算长期平衡带来一定的压力和风险。

五、去油气化特征明显的联邦预算收入

2018—2020年，俄罗斯联邦预算收入还将继续扩大，2020年将比2018年扩大10276亿卢布，增长6.7 %。基于摆脱国际油气价格对预算平衡的影响和优化预算收入结构的考虑，2018—2020年，俄罗斯依然采取抑制油气收入增长速度、加大非油气收入占比的预算政策。2018—2020年，俄罗斯联邦预算收入的增长将主要来自于非油气收入，非油气预算收入的增速将保持在年均6. 7%左右；油气收入的预期增长幅度远低于非油气收入，2019年，俄罗斯油气收入增长幅度不仅低于2016年的预计，甚至还低于2018年的规模，出现负增长，俄罗斯将2018—2020年间油气收入的年均增长幅度设定为-2.0 %（见表7）。

表7          俄罗斯2018—2020年联邦预算收入结构        单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

俄罗斯联邦预算收入的这样一种发展状况也充分体现在各项预算收入的占比之中。2018—2020年，俄罗斯油气收入占比不断下降，将逐步降低到2020年的33.4%，比2017年减少15.2%。非油气收入占比将由2017年的60.63%上升到2020年的66.6%。其中，与国内生产有关的税收收入占比稳定增长，由2017年的31.8%上升到2020年的35.7% ，与进口有关的税收收入将由2017年的18.2%上升到2020年的19.3%（见表8）。

表8             俄罗斯2018—2020年联邦预算收入结构占比（%）

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算草案测算。

俄罗斯非油气收入的增长主要依靠宏观经济形势好转，税收征管质量提升，以及消费税税率指数化提高。其中，因宏观经济形势好转带来的与国内生产相关的税收收入的增长幅度为年均7.6%，累计扩大24.4%，其中增值税增长趋势最为明显，占GDP的比重增长0.3%，在预算收入总额中的占比由34. 6%提高到39.0%；与进口有关的税收增长幅度为年均5.6%，累计扩大17.7%（见表9）。

表9         2018—2020年俄罗斯各项税费收入增长情况

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

六、以保民生促建设为核心的联邦预算支出

    2018—2020年，俄罗斯联邦预算支出的优先方向为：①俄罗斯法律规定的所有强制性社会义务支出，包括养老支出指数化上升；②确保所有联邦层面的国家社会义务得到无条件和及时的履行；③执行俄罗斯总统关于提高部分预算部门工资的“五月法令”。

社会政策领域还将是俄罗斯联邦预算的支出重心，但社会政策支出在2018年会出现一定幅度的下降，其原因在于，2017年1月俄罗斯对退休金进行了一次全国性的统一提高，每人普涨5000卢布，导致2017年社会政策支出出现了较大规模的扩张，相比之下，2018年的支出显得相对下降。此外，体育支出减少则是因为对2018年世界杯足球赛的前期准备工作已经完成。

2018—2020年，俄罗斯增长幅度较大的支出领域有：①因最低工资标准提高，工资支出2018年将扩大44亿卢布，2019年将扩大163亿卢布，2020年将扩大192亿卢布；②医疗卫生支出2018年将额外增加80亿卢布，2019—2020年将增加70亿卢布；③对军人的货币补贴2018年将增加527亿卢布，2019年将增加664亿卢布，2020年将增加1216亿卢布；④文化旅游业2018年将扩大24亿卢布，2019年将扩大73亿卢布，2020年将扩大35亿卢布；⑤教育2018年将扩大100亿卢布，2019年将扩大80亿卢布，2020年将扩大60亿卢布；⑥农业支出增长200亿卢布，以保持在2017年的支出水平（2423亿卢布），在未来3年还将每年投入390亿卢布补贴支持农业投资信贷领域发展，同时在2018年投入522亿卢布、2019—2020年投入555亿卢布用于补贴部分农业投资信贷利率。

为弥补俄罗斯国家铁路提供2018年粮食运输优惠带来的收入损失，2018年国家铁路将获得联邦预算20亿卢布的补贴，同时，国家铁路还将获得52. 5亿卢布注册资本金，主要用于基辅一莫斯科方向铁路基础设施建设。对基辅一莫斯科方向铁路基础设施建设，国家及地方政府资本投入将达到2018年259亿卢布，2019年182亿卢布，2020年225亿卢布。

    在金融领域，为补偿信贷机构、国际金融机构、对外经济银行向农业生产者提供贷款而发生的贷款偿还拖欠损失，俄罗斯联邦预算预计向这些机构提供预算补偿，2018年497亿卢布，2019年561亿卢布，2020年558亿卢布。将向俄罗斯对外经济银行提供1172亿卢布，以补偿其为高新技术生产者提供投资贷款而造成的损失。

联合飞机生产公司2018年将获得Ил—114—300飞机生产性基础设施和售后服务22亿卢布补贴，以及Ил—96—400M飞机生产性基础设施13亿卢布补贴。国家交通租赁公司将获得90亿卢布发展MLA—3的生产与销售，“俄罗斯莫斯科国际机场”将获得修建一套新跑道巧亿卢布的补贴。国有公路公司2018年将投入863亿卢布、2019年将投入812亿卢布、2020年将投入845亿卢布于公路新建与维修（见表10）。

表10                2018—2020年俄罗斯联邦预算支出结构         单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

为提高政府预算支出绩效，强化预算绩效管理原则，俄罗斯自2011年开始实施国家规划。俄罗斯国家规划的制定需要与国家的发展战略及政策优先发展方向高度一致，需要提出明确的结果目标、详尽的实施方案、预算资金需求、保障国家核心职能实现以及国家在经济社会和国家安全领域目标达成的政策工具。俄罗斯国家规划由联邦执行机构依据相关的国家发展战略制定。

俄罗斯每年编制39项国家规划，涵盖五大领域：①提高生活质量。在国家规划的五个领域中，提高生活质量是规模最大的，共包含12项国家规划。主要包括教育、医疗、社会保障、环境美化、提高住房和公共事业服务质量、促进就业、维护社会秩序和打击犯罪、打击贩毒、消除极端事故影响、发展文化和旅游、环境保护、发展体育等方面的内容。②建设高效国家。主要包括“联邦财产管理”、“发展金融和保险市场，建设国际金融中心”、“维护正义”、“国家金融管理”和“对外政治活动”等5项国家规划。③保障国家安全。主要包括“保障国家安全”1项国家规划。④平衡地区发展。主要包括“地区政策和联邦关系”、“北高加索联邦区发展”、“加里宁格勒社会经济发展”、“远东和贝加尔地区发展”、“为建设高效、负责任的地区和地方财政创造条件，提高联邦主体预算稳定性”等4项国家规划。⑤经济创新与现代化。主要包括“科学技术发展”、“经济发展与创新经济”、“发展工业、提高工业竞争力”、“发展航空工业”、“发展船舶制造工业”、“发展电子和无线电工业”、“发展医药工业”、“俄罗斯空间活动”、“发展原子能工业综合体”、“信息社会”、“发展交通体系”、“发展农业，调节农产品、原材料和食品市场”、“发展渔业综合体”、“开展对外经济活动”、“自然资源再生利用”、“发展林业”、“能源效率和能源开发”等17项国家规划（见表11）。

2018年，俄罗斯国家规划的优先实施方向将集中于支持对国家发展最有前途和重要的工业、运输、能源、农业、国防、信息技术，以及教育、医疗保健、住房建设等领域的项目（见表12）。

表11    俄罗斯2018—2020年国家规划预算        单位：亿卢布

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

表12             俄罗斯2018年国家规划优先支出项目        单位：百万卢布

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

七、透明度不断提升，秘密支出占比逐年下降

在俄罗斯，预算公开的历史不算太长。2005年，俄罗斯正式引入预算公开，第一次开始向民众解释，什么是政府预算。2006年，俄罗斯出版《俄罗斯预算指南——2006》，这本书以非常通俗的方式讲述什么是政府预算，政府预算要经历哪些过程，以及政府预算的结果是如何产生的。这本书在俄罗斯引起巨大反响，社会各界，特别是地方政府高度关注。在一些地区，例如在克拉斯诺亚尔斯克地区、西伯利亚地区，以这本书为模版，开始发布本地区预算指南。

其后，“预算公开”成为俄罗斯国内各类学术研讨会，以及互联网上民众持续关注的话题。预算公开也由狭窄的专业研究领域，变成了社会各界共同关心的开放空间。政府的积极推动，民众的广泛参与，使俄罗斯预算公开得到迅速发展。2006年，国际预算合作组织第一次对世界上59个国家进行预算公开指数评级，俄罗斯获47分，居第28位。2016年，国际预算合作组织进行第六次预算公开指数评级，俄罗斯的预算公开指数上升到76分，在100个参评国家中居于第10位，是世界上预算公开程度最高的国家之一。而在预算信息提供程度这一指标上，俄罗斯仅次于美国、韩国和捷克，跃居第四。

与此同时，俄罗斯的秘密支出占比也在不断下降，其占预算支出总额比重由原预计的不断扩大，改变为逐步压缩。2018年，俄罗斯秘密支出占联邦预算支出的比重为18.6%，仅为最高点时21.7%（2017年）的85. 7%。

    在俄罗斯，属于机密的预算支出范围较广，几乎涵盖了预算支出的各个领域，例如全国性问题（即一般公共管理支出）、国防、国家安全、国民经济、住房、教育、医疗卫生、体育等。这些年来，除国防和国家安全外，其他各领域的秘密支出占比大都平稳或下降（见表13）。

表13           俄罗斯秘密支出占联邦预算支出比重变化情况（%）

资料来源：根据俄罗斯2018—2020年中期预算测算。

八、小结

对于2018—2020年联邦预算，俄罗斯社会各界的意见并不一致，可以说是毁誉参半。赞成该预算的人士认为，2018—2020年预算的编制思路是正确的，该预算兼顾了社会各阶层的利益，有效保障了国家义务的履行、财政预算的稳定和通货膨胀率的下降，减轻了国家对石油及能源的依赖，最终可有效促进国家经济的平稳健康发展。而最为重要的是，通过2018—2020年联邦预算，俄罗斯5年来首次实现了预算领域工资指数化上升，教育、医疗、军人的工资收入的提高首次超过通货膨胀水平。

反对2018—2020年预算的人士则认为，该预算存在一系列严重的问题，需要对核心的支出指数进行全面的修订，例如要提高“母亲资本”、养老金、地区补贴，提高给年轻家庭的补贴，减少储备基金投入和外债偿还支出。此外，联邦政府预算支出在3年内大幅度下降，由2017年占GDP的18.1%下降到2020年的15.6%，这一目标也将是难以实现的，因为这样一种支出状况不仅无法保障促进经济发展的必要支出规模，还会导致社会义务无法得到全面公正的履行。再者，联邦预算支出结构明显恶化：被削减得最为厉害的是生产性支出，如基础设施建设、人力资本投入、科技支出等，这些领域支出的大幅度缩减，将导致俄罗斯经济发展后续乏力。

总体来看，俄罗斯2018—2020年的联邦预算编制依然保持了一以贯之的谨慎乐观精神，其保民生的思想容易达成，促发展的目标则较难实现。

Օ童伟，中央财经大学俄罗斯东欧中亚研究中心主任，研究员。