2017年哈萨克斯坦打出深化改革组合拳
Օ赵常庆
为实现《哈萨克斯坦：2050》战略，争取2050年进入世界发达国家30强，2017年哈萨克斯坦从政治、经济、社会思想方面作出深化改革的决定。本文介绍深化改革的具体内容，分析深化改革的具体原因以及为实现改革目标采取的措施，最后指出改革的效果与存在的问题。总体上看，2017年哈政治稳定、经济较快发展、国家展现良好的精神面貌，这些都与深化改革有一定的关系。
哈萨克斯坦为实现至2050年进入世界发达国家30强的战略目标，2017年以来针对国家存在的问题，对政治、经济、社会思想等领域打出深化改革的组合拳，希望借此加快国家走向现代化的步伐。该国采取了一系列措施，收到较好的效果。目前国家政治和社会形势稳定，经济形势明显好转，各部门正在朝“数字化”方向努力，诸如专项世博会等一系列有重大影响的活动顺利举行，民众自信心明显提升，国家正在朝实现至2050年的发展目标迈进。
一、新一轮改革的主要内容
2017年1月25日纳扎尔巴耶夫总统在电视台发表的《致哈萨克斯坦公民呼吁书》，被认为是新一轮改革的开始。稍后，1月31日他又发表了题为《哈萨克斯坦第三阶段发展纲要：提升国家竞争力》的总统国情咨文，4月12日他的文章《面向未来的计划：精神文明的复兴》面世。这三份文献具有重要意义，是从政治、经济和社会思想方面为哈萨克斯坦走向现代化发出的战斗檄文。为落实总统的指示，哈萨克斯坦政府自年初以来召开一系列会议，就落实三项任务进行部署。总统本人亲自参加一些会议，接见多名部长和州长，频频到地方视察，听取他们的想法和建议，并作出具体指导。2017年哈萨克斯坦的国家工作基本是围绕落实这三项改革任务进行的。
哈萨克斯坦的三项重大改革任务：一是在政治方面要完成对宪法的修正；二是在经济方面落实本年度“国情咨文”提出的目标和任务；三是实现精神文明复兴，即社会思想现代化。
关于第一项任务，即对宪法有关政治体制方面的修正，纳扎尔巴耶夫总统在《致哈萨克斯坦公民呼吁书》中作出说明。他在肯定了哈独立25年来实行的强有力的总统权力对国家稳定与发展发挥的积极作用后指出，随着时代的发展，国家管理体系到了必须改革的时候。从维护国家的利益、顺应时代的要求和为子孙后代的前途着想，必须对政治体制进行改革，改革的方向是削减总统的权力，扩大政府和议会的作用，将部分总统权力转交给政府和议会。今后总统将在议会和政府间扮演“终极裁判者”的角色。总统主要负责外交、国家安全和国防事务，政府负责经济事务，政府将对议会负责，而不再对总统负责。稍后，总统办公厅主任在解释宪法修正案时称，哈萨克斯坦仍是总统制共和国，政府部长由总理提名，议会审议，总统批准。州长仍归总统任免。这个看法后被3月6日议会两院联席会议二读时写入宪法修正案。宪法重新补充的内容包括：国家体制、治国原则和纳扎尔巴耶夫“民族英雄”称号永恒不变，国际法高于国内法，参议院有权解除马日利斯代表资格，总统保留对内务部长的任免和对国家近卫军的掌控，破坏民族团结和宗教和睦即为违宪等内容。修正案规定，总统仍掌握国家的外交、国家安全和国防事务大权，外交部长、国防部长和内务部长以及州长的任免权仍归总统。不过，哈在国家分权方面还是迈出了改革的一步。
关于第二项任务，即落实2017年1月31日“国情咨文”提出的目标和任务，主要是针对经济和社会方面，也部分涉及政治领域。
“国情咨文”为国家发展提出五个优先发展方向：第一，提升技术现代化，促进经济发展；第二，彻底改善和拓展国内营商环境；第三，确保宏观经济的稳定；第四，提升人力资源的质量；第五，推动体制改革，保障国家安全，大力反腐。
这份“国情咨文”提到的五个优先方面，在近几年总统所作的“国情咨文”、《光明大道：新经济政策》和《百步计划》等文件中都有所表述，只是2017年的“国情咨文”重申国家至2050年的发展目标不变，将建立现代化国家、实现“数字哈萨克斯坦”、增强本国国际竞争力等内容突出出来，同时对一些领域提出具体的改革要求，例如，将用数字技术培育新兴产业，在医疗、教育、商务等领域实现数字化，广泛应用3D打印技术、电子商务、电子银行、数字服务等现代信息技术；使工业、农工综合体、交通、物流、建筑等传统领域注入新的活力，采用自动化、机器人、人工智能、大数据交换等世界前沿技术提高生产力，要求在2025年，将非原料产品出口量增加两倍；继续加大改革开放和吸引外资的力度，加入到全球产品生产、销售和服务的产业链当中；在发展新兴产业的同时，确保采矿、冶金和石油天然气综合体在国家经济中的“战略地位”；使农业领域成为经济发展的新动力，将哈农业成为欧亚大陆的“面包篮”，为此要提高土地资源利用率，五年内将灌溉面积增加40 %，达到200万公顷，在2021年实现将粮食出口量提升40%的目标；发展新的欧亚物流基础设施，要求在2020年前提高年度过境运输量，将集装箱货物过境运输量提高7倍，将航空客运量提高4倍，将过境运输收入提高5.5倍。“国情咨文”还对建造和修复交通基础设施、改善营商环境、关注民生等提出要求。最为重要的是，总统要求哈至2050年GDP年均增长不得低于5%，这样才能保证国家在2050年进入世界发达国家30强的行列。
第三项任务是实现哈萨克斯坦精神文明复兴，即社会思想现代化，包括六项内容：一是通过数字哈萨克斯坦和三语（哈语、英语、俄语）计划提高人的竞争力；二是倡导公民践行实用主义，注重学习、健康生活和事业发展，铲除激进的意识形态；三是维护民族认同感，传承民族精神和传统文化；四是尊重知识，培养适应快速变化时代的高水平人才；五是实现渐进式发展；六是思想开放紧跟时代潮流，借鉴有用经验。
二、推行新一轮改革的原因
哈萨克斯坦自独立以来已经实行几轮改革，本年度的改革被认为是新一轮改革，这样做是多种因素决定的。
首先，面对复杂多变的国际形势，哈萨克斯坦具有紧迫感和危机感。
哈萨克斯坦独立25年来在各方面取得了很大的成就，特别是提前实现了国家制定的至2030年的战略目标，为此需要为国家进一步发展指明前进方向。然而，近年来世界形势发生令人目不暇接的变化。以数字和纳米技术等为代表的第三次工业革命在迅速改变生产和生活。与此同时，世界也面临很多问题和挑战，国家间、行业间、企业间合作与竞争并存，对资源、市场、资本的竞争空前激烈。2008年发生的全球金融危机使很多国家都陷入困境。哈萨克斯坦清醒地看到这种变化。纳扎尔巴耶夫总统在2013年所作的国情咨文《哈萨克斯坦：2050》第二部分列举了本国面临的十大挑战，实际也是指出了哈萨克斯坦今后必须面对和需要解决的问题。在2017年的“国情咨文”中，纳扎尔巴耶夫总统再次强调哈萨克斯坦必须接受国际形势瞬息万变的现实，要从政治、经济、社会思想等领域全方位应对。2017年推出的新一轮改革，就是应对形势变化的必要举措，也是为实现进入世界发达国家30强战略目标所要求的。
其次，旨在应对经济严重滑坡。
哈萨克斯坦2014年以来受多种因素的影响，经济状况并不乐观。仅从反映国家经济总体状况的GDP来看，2014—2016年增长幅度逐年下降：2014年增长4.3%，2015年增长1.2%，2016年仅增长1%，2016年的经济增长在中亚国家中垫底。这种情况是该国2000年以来没有过的。纳扎尔巴耶夫总统直言不讳地承认本国经济出现了危机。关于经济出现危机的原因，可以认为是同世界经济不景气和对哈经济影响较大的俄罗斯经济形势恶化有密切的关系，但哈自身经济结构的不合理性、经济管理方面存在的问题也是不能回避的。纳扎尔巴耶夫总统认为，至2050年前哈萨克斯坦GDP达到年均增长5%才有可能进入世界发达国家30强，因此必须通过改革扭转经济颓势，以实现《哈萨克斯坦：2050》战略目标。正是基于上述原因，纳扎尔巴耶夫总统在2017年“国情咨文”以及尔后政府扩大会议和其他场合的讲话中，为哈萨克斯坦今后发展指明了方向和规定了具体任务。
第三，为解决政治领域存在的问题。
政治领域也存在影响国家发展的问题。这是指国家权力过于集中在总统手中。尽管哈萨克斯坦独立25年来，“大总统、小政府、弱议会”的政治体制保证了国家的稳定和发展，但也影响到政府和议会积极性的发挥。特别是由于事无巨细，总统事必躬亲，使年事已高的纳扎尔巴耶夫不堪重负，这种状况已经影响到国家的发展。乌兹别克斯坦总统卡里莫夫的突然离世，提醒纳扎尔巴耶夫总统必须为国家的未来尽快作出安排。前两年哈萨克斯坦已经提到国家将由总统制向总统—议会制转化的问题，但一直没有动作。本次改革旨在进行合理有序地放权。政治方面的另一个原因是行政部门官僚主义、文牍主义严重。如哈总理萨金塔耶夫所指出的，哈近5年针对企业的法律监督文件增长了1.7倍，80%来自地方政府和地方议会，造成企业负担过重问题[1]，这也严重影响经济发展和实现建立职业化政府的目标。政治方面的第三个原因是官员仍存在严重的腐败问题。哈讲反腐多年，但仍难于根除。例如，2017年年初原政府经济部长毕申姆巴耶夫就因贪污受审。因此，在2017年总统“国情咨文”中再次强调必须加强反腐。
第四，加强精神文明复兴旨在为巩固国体和国家统一的任务服务。
哈萨克斯坦独立以来国民的国家意识和民族意识都在提升，但在教育、文化、语言、民族关系、宗教等方面还存在不少问题，大量外来思想对年轻的一代产生不利的影响。纳扎尔巴耶夫总统就指出年轻人群体中出现的“宗教文盲”现象，这是许多错误思想肆意传播的根源[2]。民族方面部族意识在抬头，对回迁国内的哈族持排斥态度，对改革和普及哈语仍有阻力，对民族文化、民族传统与特色传承重视不够等，此外还存在忽视知识分子作用等问题。因此，哈总统要求，要加强国家统一、爱国主义、国家历史意识和重视知识分子的教育，从思想和文化方面巩固哈萨克斯坦的主权国家地位，增强民族的认同感和自豪感，传承民族精神和传统文化，以此抵御来自国内外的各种错误思潮和极端思想的冲击，确立哈萨克斯坦在世界民族之林中的地位。
三、各部门积极响应，采取多项改革措施
在纳扎尔巴耶夫总统发出向现代化国家进军的号令后，哈政府和相关部门积极响应。
1.政府各部门闻风而动
2017年2月4日，哈政府召开非例行会议，研究落实总统指示的工作。哈总理萨金塔耶夫说，政府制定的《哈萨克斯坦国家技术发展目标：应对当前危机和难题的主要手段》就是至2025年的发展战略，目的是为落实总统提出的任务[3]。哈总理在另一次会议上要求政府精简文件，减轻企业负担过重问题，以改善营商环境。4月，哈成立了社会意识振兴计划国家委员会。其任务是为提高国家竞争力、合理利用资源、维护国家统一等方面服务。该委员会成员包括总统事务管理局正副局长、总理办公室副主任、各部部长、市州负责人、议会议员、社会机构、有关国家机关负责人等。8月，哈政府新任命两名副总理，分别负责工业复兴工作和落实“数字哈萨克斯坦”计划。哈各政府部门对总统的指示作出积极响应，纷纷调高一些原定的指标。例如，将原计划2017年GDP增幅由1.9%调整为2.5%，工业增幅由2.6%调整为3%，将采矿、金属加工、汽车制造等领域的增幅确定为2%。在铁路运输方面，将2017年途经哈的“中国—欧洲—中国”的货运量较上年提高1倍，定为23万集装箱。在财政金融方面，将通胀率设定为6%—8%（2016年为8.5%），基准利率由12%下调至11%，后又两次下调至10.25%。汇率由2016年360坚戈兑换1美元调至330坚戈兑换1美元。将旅游业收入2017年占GDP的1%提升至2025年占GDP的8%。为此，哈成立“哈萨克旅游”国家开发公司负责哈旅游资源开发与旅游招商工作。
2.增加对重点发展领域的项目建设和投资
重点领域包括传统优先领域，如石油、冶金、农业、交通运输、建筑等。此外，优先领域增加了IT业、新能源、汽车制造、自动化、机器人等新兴产业。
国家将拨款2.4万亿坚戈用于落实总统“国情咨文”的优先方向，特别是加大了对新兴产业的投资力度。例如，2017年第一季度汽车工业获得的投资额相当于2016年全年。预计新车产量同比增长14.2%。哈10个经济特区共启动项目150个，总投资额达到6000亿坚戈。在7月政府工作会议上，决定通过提高现有农工企业劳动生产率、改造原有企业和建设新企业三种途径提高农产品加工能力，实现减少进口，逐步落实进口替代。为此，哈国家农业管理控股公司发放了近千亿坚戈。国家还发放850亿坚戈贷款用于扶持生产型就业和中小企业国家项目。
3.积极落实“数字哈萨克斯坦”计划
2017年7月14日，哈总理召开会议研究国家数字化问题，检查智能交通系统、智能勘探数据库、智能住房排队数据库、法律体系和图书馆数字化建设的进展情况。8月5日，哈总理萨金塔耶夫召开政府会议，研究政府各部门落实“数字哈萨克斯坦”计划情况。9月13日，纳扎尔巴耶夫总统亲自主持“数字化问题大会”，介绍哈与世界数字化进展清况。哈信息和通讯部部长说，哈将于2018年底完成全国数字化进程。
4.抓紧国家精神文明复兴的落实工作
纳扎尔巴耶夫总统对这项工作提出如下具体要求和完成的时间表：2050年前实现哈语拉丁字母化；成立翻译局，翻译100本优秀人文教科书；推行“故乡”计划，编写地方志强化爱国主义；通过建立精神圣地吸纳、保护历史遗产，发展文化旅游业；提高文化竞争力，实行“世界中的哈萨克斯坦文化”项目，加强外宣工作；实现哈萨克斯坦百位新人项目，对外展示国家形象，打造便捷媒体平台。可以看出，这项任务的重点是为打造实现现代化建设服务的人才队伍和从历史文化方面树立独立哈萨克斯坦国家形象。为落实总统关于为国家精神文明复兴造势的任务，该国于2017年5月举办了第二届“伟大草原”人文论坛。社会组织“哈萨克斯坦：2050”国际运动与哈萨克斯坦国家科学院图书馆在阿斯塔纳举办1929— 1940拉丁字母出版物展览。哈原定2025年启动哈语拉丁化改革进程，根据总统要求，这项工作有可能提前在2025年完成。9月14日，纳扎尔巴耶夫总统说，国家将在2022年起用拉丁文国语授课，国家行政文件也将用拉丁化国语标准书写。10月16日该国发布哈萨克文由西里尔字母改为拉丁字母的总统令，政府组成了文字改革工作组。哈还将20世纪20年代苏联内战时丧生的勇士克伊克遗骸从俄罗斯要回，为他在库斯塔奈州阿曼凯德县修建了陵墓，并举行隆重的安葬仪式。在库斯塔奈州为哈萨克汗国建国功臣贾尼别克建立塑像。在卡拉干达举行纪念哈萨克文臣和社会活动家哈兹别克毕官诞辰350周年的活动，并为他建立塑像。哈萨克斯坦出台百大圣地名单，也是对总统提出要求的响应。
5.加快私有化步伐
2017年哈加快国有资产私有化进程。哈规定的目标是将国有成分减少到占国内生产总值的15%。哈计划2017年出售840家企业，2018年再出售84家，包括“萨姆鲁克—卡泽纳”国家基金旗下的215家企业。国家只保留自然垄断和具有战略意义的项目。私有化对象包括哈国家铁路公司、阿斯塔纳航空公司、哈石油天然气公司和哈国家原子能工业公司等大型国企。例如，2017年哈国家铁路公司有21项资产私有化，涉及下属阿克套国际海港、多个地区空港、铁路技术装备生产厂、客货运资产以及车站、交通物流和铁路运输辅助项目等。大型国企，如哈萨克斯坦石油公司等将通过出售股份的方式实行私有化。哈“萨姆鲁克—卡泽纳”国家基金在2015年拥有600家企业，经过私有化到2017年减少到320家。2017年“萨姆鲁克—卡泽纳”国家基金将出售23家大型国有企业，2016—2020年间，共计划出售该基金旗下215家国企。美国、法国、西班牙、韩国、俄罗斯、中国等国公司参与了哈私有化进程。例如，美国公司欲购哈铁路公司旗下的“火车头”工厂，法国公司欲收购运输机械公司，中国公司欲购哈一家企业所属的无水港项目等。哈国民经济部部长苏莱曼诺夫说，哈国有产权私有化和国有控股公司股票出售收入预期可达40亿—70亿美元[4]。
6.大力引资和借贷
哈至2050年战略和后来制定的《光明大道：新经济政策》等一系列文件项目很多，规划宏伟，但资金短缺是个难题。解决的办法一是靠引资，二是靠借贷。
哈引进的资金和项目不少。仅与中国达成的合作项目即达51个，协议金额250多亿美元。另外从瑞士、意大利、法国、俄罗斯等欧洲国家以及韩国、日本等也引进一些大的合作项目。如建造大型光谱电站、大型肉联厂、大型石油加工厂等。除通过项目引资外，哈还与欧洲复兴开发银行等国际金融机构和有关国家签订很多贷款协议，2017年仅与欧洲复兴开发银行达成的借贷协议就达9亿欧元。亚洲开发银行、伊斯兰开发银行等也向哈提供了数量不菲的贷款，例如，至2017年5月，亚行向哈提供30笔政府贷款，总额近46亿美元。中国、阿联酋等国也是哈的债权国。2016年哈外债总额为1637.577亿美元，同比增长6.76%，至2017年7月哈外债又增加到1655.01亿美元，已经超过2016全年的债务增长量。其中国家债务和国家担保债务数额不大，仅为141.49亿美元，其余皆为非国家担保的企业和其他债务。
7.调整外贸结构，加大出口拉动
哈2017年将加大资金扶持出口业务，特别是要提升制成品的出口。2016年哈向117个国家出口860种产品，出口铬铁产品增加18.8万吨，但出口总额减少1500万美元。出口电解铜增长3.6万吨，但总额减少9000万美元。哈为改变靠原材料出口利润差的状况，2017年将扩大电子技术产品、金属制成品、橡胶和塑料产品、建筑材料产品的出口。汽车也被列入重要出口商品。
四、改革成效与存在的问题
哈政府打出深化改革的组合拳后，目前取得的效果可圈可点。政府工作效率明显提高，一批大型项目建成，民众精神面貌呈现积极变化。尤其可以显示改革成果的经济各项指标都出现积极变化，GDP、工业产值、财政收入、外贸额、交通运输等重要指标都出现不同程度的增长。2017年1—9月GDP同比增长4.3%，1—8月工业同比增长8.5%，重要出口产品原油、天然气、铁矿石、煤产量以及石油冶炼、食品加工、机器制造等均有增长，例如，石油产量可达8500万吨，超过原计划的8100万吨。1—8月固定资产投资同比增长3.4%，优先投资领域如汽车制造产值1—8月增长6.8%。全年收获谷物2294万吨，略低于上年，但也是独立以来较好年景，约有900万吨可供出口。1—9月肉类产量同比增长9.3%。1—8月外汇黄金储备同比增长0.08%。l—7月外贸额同比增长30.5%，顺差95亿美元，为上年同期的1.7倍。经哈的“中国—欧洲—中国”过境运输量在2016年为10.45万集装箱，2017年预计增加到23万集装箱。哈物流效率指数由占世界第88位升至第77位，为独联体国家首位。2017年电子商务销售总额预计增长31%，达到3400亿坚戈（330坚戈兑1美元）。阿斯塔纳国际金融中心正式运营；空运人数也大幅度增长。世博会工程及配套项目，如阿斯塔纳新机场和火车站的建成保证了世博会成功举办，提升了哈的国际声誉和影响力。
对于哈经济形势的向好趋势，国际金融组织和评级机构也作出了相应的预测。国际货币基金组织预测哈2017年GDP增长为2.5%。欧亚发展银行预测哈2017年GDP增长为2.3%，通胀率为7%，汇率为1美元/330坚戈。美国评级机构惠誉预测，2017年哈GDP增长2.2%，标准普尔则将哈2017—2020年经济增长由2.5%调整为3%。亚洲开发银行将哈GDP由2.4%调高至2.6%。哈政府自我感觉还要好些。哈国民经济部8月预测，哈2017年GDP可望达到3.4%，哈央行预测为3%。这些预测都表明，哈经济形势要好于上年。2017年7月和9月，美国评级机构穆迪和标准普尔分别将哈经济发展前景由负面调整为稳定。在瑞士洛桑管理学院发布的《2017年全球竞争力报告》中，哈萨克斯坦列世界第32位，较上年提升了15位。总的来看，新一轮改革成果特别是在经济方面成效明显。
当然，改革中也存在一些问题。例如，举债多，特别是企业债务增加较快，2017年1—7月外债增加了17.43亿美元，达1655.01亿美元，已经超过2016全年的债务增长量。为此纳扎尔巴耶夫总统要求政府加强对企业借贷的监管[5]。目前经济结构仍不尽合理，中小企业产值只占GDP的25%。哈目前中小企业负担较重，哈有60个政府机构拥有2.8万个针对企业的监督管理职能。行政违法法典在过去3年修改了500次，税法9年间修改了2500次，生态法变更了500次。哈萨克斯坦阿塔梅肯企业家协会主席库里巴诺夫说，在这种情况下企业进行长期投资是不现实的[6]。尽管1—7月通货膨胀率控制得不错（3.8%），但哈经济部统计委员会仍认为全年约为7.5%，表明问题仍不少。坚戈汇率曾一度出现波动，后经国家采取措施，基本恢复稳定。哈大型国际活动很多，例如，用于世博会的费用达1.7万亿坚戈[7]，国际影响扩大了，但耗费的资金相当可观。2017年人均GDP为8700美元，较上年有所增长，但较前几年最高时的13000美元仍有差距。还有国家发展了，但人民的获得感仍显不够。2017年第二季度国民人均名义收入为80156坚戈，同比增长5. 2%，但国内消费品和服务上涨7.5%，实际货币收入下降2.1%。在经济发展的同时，如何改善民生，增加入民的获得感也是需要考量的问题。
Օ赵常庆，国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。
[1] 哈萨克斯坦通讯社中文网站，2017年5月4日。
[2] 参见哈萨克斯坦通讯社中文网站，2017年5月2日。
[3] 哈萨克斯坦通讯社中文网，2017年2月4日。
[4] 中国驻哈使馆经参处网站，2017年7月11日。
[5] 中国驻哈经参处网站，2017年2月4日。
[6] 俄罗斯新闻社中文网站，2017年5月12日。
[7] 俄罗斯新闻社中文网站，2017年8月5日。
