中亚地区2018—2019年度安全形势特点

作者：许涛*

  摘  要：  如果将中亚地区2018—2019年度安全形势与上一年度进行比较的话，可以显现出并无较大的起伏，而且各项主要指标均体现出明显的延续性。在这一年度中，除塔吉克斯坦外全地区各国极少发生成规模的恐怖主义袭击和恶性暴力事件。赴中东参与“伊斯兰国”的中亚籍极端主义分子回流仍然是影响各国社会安全的要素之一，而仍然苟生在于南亚邻国的新旧极端主义组织正在寻找新的活动方式以示其存在，而且受大国南亚政策大幅摆动而使不确定性陡增。中亚各国社会发展进入转轨关键时期，人口、生态、水源、粮食等非传统安全因素的影响作用正在悄然上升。根据各自的特点和需要，中亚各国也分别采取了一些不同的措施和策略，努力维护本国及地区的安全与稳定。

  关键词：  中亚    安全形势    极端主义    非传统安全

  当世界进入国际体系发生深刻调整的百年未有之大变局时，处在这一大背景下的中亚地区政治、经济、文化等重要领域也在发生独立以来的重大变化。同样，构成中亚各国安全与稳定的主要条件也在随着这一大趋势发生蜕变。当然，这种已经显现出来的趋势是一个渐变过程。而且，由于中亚地缘政治环境和中亚民族政治文化的特性，这一趋势带有较其他地区更加鲜明和强韧的延续性与继承性。因此，考察2018—2019年度[①]中亚地区安全形势不仅要将关注点放在新出现的一些趋势性表现上，而且还须以地区长期存在的各种主要安全构成和威胁要素为基点，在特定时段的坐标上进行相对全面和动态的对比与分析。

  一、中亚地区安全形势特点

  我国多数学者一般以2016年5月哈萨克斯坦阿克托别极端主义分子暴力袭击警察和8月中国驻吉尔吉斯斯坦大使馆遭遇恐怖主义袭击等重大恶性事件为标志，对此后的2017、2018年中亚安全形势做出“基本稳定”“总体可控”但“稳中有忧”的大致判断。[②]也就是说，与2016年以及更早时期相比，由于近两年里中亚地区没有发生过有组织、有预谋的恐怖主义袭击和大规模伤亡的群体性暴力事件，本地区的安全形势被普遍认为进入了一个相对平稳的时期。俄罗斯国际事务委员会的专家曾在2018年底做出一项预测，认为正在中亚地区渐渐形成一个相对的“稳定岛”。[③]看来这一评估过于乐观了，2019年11月出现在塔吉克斯坦的号称是“伊斯兰国”（ИГ）发动的武装袭击事件似乎突然间为两年的平稳形势划上了一个惊叹号。[④]这将意味着新一波极端主义活跃期的开始，还仅仅是地区安全形势平稳过渡中的一次小小回潮，做出准确判断尚需要进一步观察。笔者倾向于后一种判断，因为在地区大环境趋于稳定的背景下，这次以“自杀”方式制造极端主义势力存在的恐怖袭击毕竟不会成为主流。然而作为中亚地区安全的最主要威胁，宗教极端主义的传播和活动仍是本年度首先关注的因素。

  首先，极端主义意识形态渗透威胁尚未彻底排除。当今世界受到全球化不均衡发展影响，极端主义成为国际社会面临的普遍问题。虽然以中东“伊斯兰国”（Исламское государство）为标志的全球性极端主义活动高峰期似乎已经成为过去，但曾经严重搅乱世界政治格局的极端主义思潮和意识形态却仍然在一些相关地区产生着后续影响，中亚地区就是其中之一。随着前些年赴“伊斯兰国”参加“圣战”的中亚各国极端主义分子返回原籍和潜入周边地区，这股势力的活动成为近年考察中亚各国安全水平的重要指标。而当叙利亚政府军在“伊斯兰国”长期盘踞的伊德利卜省逐步收复（卡夫尔·纳布达（Kafr Nabudah）、盖莱·阿尔-迈迪克（Qalaat AL-Madiq）、汉·谢洪（Khan Shikhoun）等战略重镇，曾经以建立宗教政治、经济主体为目标而号召全球宗教极端主义者中心开始彻底瓦解。但五、六年来吸引大批追随者的“哈里法国家”理念和“萨拉菲全球圣战”思想却并没有随着“伊斯兰国”的解体而中止传播，反而因各地“圣战者”返回原籍而产生“发散性”效应。事实上的“伊斯兰国”已经土崩瓦解，可“伊斯兰国呼罗珊省”（«Хорасан»）概念至今仍被中亚、阿富汗等地极端主义势力在媒体上和活动中沿用。[⑤]这种以宗教极端主义思想和反对现有国际政治体系的意识形态仍在不断发酵并产生后续影响的现象，构成了所谓“后伊斯兰国时期”中亚地区安全的主要特征之一。

  其次，极端主义引发的暴力活动碎片化。有组织的恐怖主义活动及其影响力明显下降，尽管还能见到“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”“东突厥斯坦伊斯兰运动”等极端主义组织的活动信息，但这些组织自身已发生重大改组，松散度和灵活度增加成为主要特征。其实这一特点也是前几年中亚安全形势重要表现的延续之一，类似于2016年哈萨克斯坦阿克托别暴力事件的突发性、偶然性继续成为本年度中亚各国共性特征。其中较严重的一起是2019年5月发生在塔吉克斯坦瓦赫达特市的监狱暴动事件，造成了包括3名警察在内的32人死亡。这次监狱暴乱的主谋和骨干曾经是“伊斯兰国”的成员，是2015年叛逃中东、后被击毙的塔吉克斯坦特种警察部队前教官古尔穆罗德·哈里莫夫（Гулмурод Халимов）的儿子别赫鲁兹·古尔穆罗德·哈里莫夫（Бехруз Гулмурод Халимов）。[⑥]尽管这次暴狱事件因很快被平息而未对社会稳定造成更大影响，但其发生也并非完全偶然。塔吉克斯坦是中亚地区由中东返回前“圣战”人员最多的国家之一，此次监狱暴动事件发生的背景、起因和过程也具有典型意义。这所属于塔吉克斯坦司法部的监狱目前还关押着1500名类似的“危险人犯”，而这样规模的监狱或惩戒机构在塔吉克斯坦还有许多处。[⑦]由此可以做出判断，所谓“后伊斯兰国”效应在中亚可能产生的潜能和周期尚未完全终结。11月6日，约20名武装人员突然袭击了塔吉克斯坦首都杜尚别以西60公里靠近乌兹别克斯坦边境的一处边防哨所，造成数名边防军人和一名内务部军官阵亡。歼灭了这批恐怖分子后，塔吉克斯坦国家安全委员会信息中心证实，这股武装分子仍然打着“伊斯兰国”的旗号，他们在11月3日既已由阿富汗昆都士省潜入塔境内，目的是给塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦及整个中亚地区制造混乱。[⑧]这一突发事件再次显示了极端势力在中亚小型化活动的灵活性，这为各国职能部门情报预警和及时防范造成困难。

  第三，互联网成为极端主义势力显示存在的空间。中亚各国安全执法部门和有关学者对近年极端主义组织和分散个体利用国际互联网、移动通讯工具活动均予以了高度关注，并对因此给各国社会构成的安全威胁和目前各国职能部门滞后的管控能力分别提出不同程度的警告。[⑨]而通过国际互联网和移动通讯工具继续宣传宗教极端主义思想理念、招募组织成员、甚至进行秘密勾联的极端主义组织，有近期在中亚地区尤为活跃的“哈卡尼网络”（Сети Хаккани）[⑩]各产生于本地区的“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”、以及已经在本地区长期本土化的“伊斯兰解放党”（Хизб-ут-Тахрир）、“圣战者联盟”（Союз исламского джихада）等，[11]当它们在中亚各国制造各种恐怖主义事件的现实行动几乎绝迹的时候，利用虚拟空间显示其存在的意义似乎更大于组织联络、招募人员等其他实际目的。中亚及俄罗斯多数学者认为，虽然这种势头在2017、2018年已经显现，但在2019年仍在继续加强。[12]

  二、值得关注的其他影响要素

  中亚各国自1991年获得独立后，已经过了近三十年的民族国家建设和经济发展历史。在独立发展的不长历程中，为了尽快构建起基本的经济框架和价值体系，中亚各国均努力发掘各自可资利用的自然资源和文化传统。如今，全球政治、经济发展的不确定性增大与中亚各国社会转型进入关键期的效应叠加，曾经突出某些优势领域的发展方式开始出现一定程度的“消费赤字”，甚至在总体发展格局中产生失衡。当这些问题不断积累至影响各国经济发展和社会稳定时，对中亚国家安全隐性的、潜在的威胁和风险开始引起中亚各国学者及国际社会的关注。按照习近平主席在2015年上海亚信峰会上提出的亚洲安全观和2018年上海合作组织青岛峰会上提出的上合组织新安全观，以综合安全和可持续安全的时代视角观察，2018—2019年度中亚地区一些非传统安全问题的确能够引起分析人士的重视。

  第一是生态恶化的潜在威胁。中亚地区特殊的自然环境决定了历史上中亚各民族活动的特定方式，而沙俄和苏联时期推动了近代中亚社会发展的沉重代价之一，是原有的草原游牧和绿洲农业环境的改变。在苏联解体前后，这种自然条件的变迁已经开始显现。随着中亚各国独立后各自选择的优先发展模式，依托能源、矿产、农业等优势资源禀赋的开发在近20年中被推向峰值，对环境的过度消费也达到了极致。当各国渡过经济发展低谷和产业体系初具规模时，生态环境逐渐恶化的风险开始被重视起来。首先受到关注的是咸海生危机难持续恶化的问题。这一问题虽然作为苏联计划经济人为造成的生态负遗产，但其区域性影响和国际关注度使之一直居中亚生态问题的榜首。随着全球性气候显著变化，注入咸海的主要河流阿姆河、锡尔河水源地天山山脉和帕米尔高原冰川正在快速融化，咸海水域继续缩小和加速干涸恐怕是不可逆转的长期趋势。其次是大面积草场退化，使中亚居民最主要栖息空间受到严重挤压。[13]但是阿姆河和锡尔河流域上的各国经济开发、城镇建设用水量并没有得到有效控制，对此已有权威人士表示担忧并提出警告。[14]在今年世界资源研究院公布的全球水资源短缺程度排行榜中27个严重缺水国家里，土库曼斯坦排名第15位，乌兹别克斯坦排名第25位。[15]中亚地区的生态恶化问题也引起的各国高层的注意，在多数国务活动中均将此作为相互合作的关键性问题。[16]

  第二是人口压力正在形成。2019年年初，哈萨克斯坦国际关系委员会发表了一篇题为《2019年中亚地区最要的十大事件》的评估报告，其中第六部分即为“人口趋势”。这份报告提出了这样几个动态指标：一是早在2017年中亚地区总人口即已超过了7000万人；二是由于出生率上升和死亡率下降，中亚各国人口正逐渐接近联合国制定的老龄化标准；三是2019年中亚各国儿童人口（根据联合国《儿童权利公约》第一条规定：“儿童系指18岁以下的任何人”）将继续增长，预计会占地区总人口的30%左右。[17]有关专业国际机构根据现有各项指标进行测算，预计到2025年中亚地区总人口将达到7822.26万（哈萨克斯坦：1961.02万、吉尔吉斯斯坦：667.5万、塔吉克斯坦：1036.03万、土库曼斯坦：643.05万、乌兹别克斯坦：3514.66万），而到2030年将达到8197.25万（哈萨克斯坦：2030.13万、吉尔吉斯斯坦：699.72万、塔吉克斯坦:1119.44万、土库曼斯坦：676.74万、乌兹别克斯坦:3671.22万）。其中，到2025年塔吉克斯坦人口将超过1000万，乌兹别克斯坦将超过3500万，而哈萨克斯坦人口将于2030年超过2000万。[18]尽管这种预测因很难将所有变量考虑周全而与未来的现实会有一定差距，但相信基于各主要指标的逻辑推论已将中亚地区人口发展的矢量大体勾画出来。从这一预测结果不难想像，当中亚地区人口接近独立初期两倍水平时，各国政府和社会将面临怎样的压力。

  2019年中亚地区人口增长趋势表

  （主要数字为预测至2019年年底,数量单位：万）

参考亚力山大·沙巴林（Александр Шабалин）“中亚出生和死亡的人口有多少：信息图表”（Сколько человек рождается и умирает в Центральной Азии: инфографика）。[24]

  第三是边境争端仍在发酵。众所周知，由于苏联民族国家划界和1990年代匆忙分家的历史缘故，中亚各国间存在着十分复杂的边界争议问题。中亚各国独立以来，因为边界纠纷而引发的国家间冲突不计其数，轻则影响边境地区正常民间往来，重则导致相关国家间关系恶化，甚至引发敌对军事行动，造成局部地区的紧张状态。2017年，米尔济约耶夫继任乌兹别克斯坦总统后开始大刀阔斧改革开放，对外政策的重心之一是改善与中亚邻国关系。当年年底，在米尔济约耶夫总统的倡议和哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫的支持下，2018年3月15日被称为“中亚峰会”的第一次中亚国家领导人协商会议（первая консультативная встреча Глав государств Центральной Азии）在阿斯塔纳举行。[25]本次会议讨论的重点问题之一，是中亚各国间的边界和领土问题。其实在此次会议前，乌兹别克斯坦已开始主动与吉尔吉斯斯坦协商解决两国间边界问题，并取得明显收获，使80%以上的有争议边界原则上得到解决，并开始重新勘划。同时，乌方也加紧与塔、哈方面积极接触、协商，努力推动解决边界问题。这一进程在中亚地区产生了良好的示范效应，带动有关邻国也作出积极回应。但由于中亚国家间边界问题的复杂性和特殊性，短时间内不可能一劳永逸地彻底解决。2019年5月，吉尔吉斯斯坦巴特肯州民众与属于塔吉克斯坦的沃鲁赫飞地（анклав Ворух）居民因边境检查和争夺一块4公顷的公共墓地而发生数百人的冲突。[26]两个月后冲突升级，吉方疏散了邻近边界阿克塞村（село Ак-Сай）的居民，冲突者开始使用枪械并出现伤亡记录。[27]9月中旬，吉塔双方边防武装介入冲突，不仅发生了激烈枪战，而且还动用了迫击炮和火箭发射器，使伤亡人数升至20多人。[28]虽然这次边境冲突的规模和后果与此前无法相比，而且同以往一样很快纳入已有的成熟危机管理机制后得到控制，但有以下几点值得注意：一是这次冲突发生在2018年中亚峰会各国领导人就解决边境问题达成原则性共识和今年7月两国元首就边境问题进行会晤之后；二是反映出的影响中亚各国间边界问题解决的因素远比人们想像的复杂得多；三是双方在占墓地、树旗杆等具有象征意义的环节中表现出的强烈民族主义情绪。在中亚各国间边界问题难以根本解决的前景下，有效管控突发事件和防止节外生枝的因素激化事态将是维护地区安全与稳定的关键。

  三、各国采取相关措施及效果

  随着独立后近三十年民族国家建设的探索，中亚国家治理能力得到稳步提升。针对地区安全形势的变化，各国分别采取不同的应对措施。

  哈萨克斯坦国际关系委员会在2019年年初发表的《2019年中亚地区最要的十大事件》形势预测报告中，将恐怖主义威胁排在了第九位。不仅威胁程度被评为“黄色等级”，而且远在列为第一的“地缘政治动荡加剧”、列为第二的“地区经济增长放缓”之后，而且“新的选举周期”“人口趋势”“吉尔吉斯斯坦内政活跃”（分别列为第五、第六、第八）等也都排在恐怖主义威胁之前。[29]由此可见，起码在中亚国家智库和学界对恐怖主义威胁的关注度已不同五年之前。但是，这一顺序排列并不意味着对“后伊斯兰国时期”极端主义和恐怖主义带来安全隐患的丝毫懈怠，塔吉克斯坦的11月事件也再次敲响的警钟。中亚各国防范和消除极端主义存在与影响的措施也因此更加注重社会层面和长期效果。一方面，各国职能部门继续加强国际合作，通过情报交流掌握由中东返乡的本国公民信息，破获一系列试图在国内告制造恐怖事件、招募人员发展组织、传播极端主义思想的各类案件。[30]哈萨克斯坦副外长阿什克巴耶夫5月时强调，将在由叙利亚遣返本国公民的人道主义救援行动中严格筛查嫌疑人员，一旦被查明曾参与恐怖主义活动将依法予以惩处。哈内务部与联合国毒品和犯罪问题办公室签署为期3年的联合行动计划，在哈因涉及恐怖主义和极端主义而获刑人员达600人，经联合国评估取得较好社会效果。[31]同时，通过强力部门强化高压态势，组织反恐特别行动演习，开展社会联查，收缴枪支弹药和爆炸物，打击非法军火贩运，尤其在一些敏感时间节点和交通枢纽城市，努力杜绝恐怖暴力事件和重大跨国犯罪发生。[32]另一方面，动员青年、妇女、教育及非政府组织等社会力量，从企业、社区、学校等单位入手进行去极端化教育工作。除谨慎监控和转化中东回乡人员重返社会外，各国政府有关单门还将重点放在青少年教育上，通过举办首届中亚青年节、解决“高风险人群”问题研讨会、青年征文大赛等活动，着眼未来和下一代，压缩极端主义思想存在空间。[33]10月，哈教育与科学部部长阿斯哈特·艾马加姆别托夫（Асхат Аймагамбетов）向政府和媒体公布了对叙利亚战乱地区归来的357名少年儿童提供心理疏导的工作效果。[34]

  针对宗教极端主义利用国际互联网进行传播和组织活动的现实威胁，中亚国家利用一些非政府组织和国际基金会开展互联网立法和在社交平台限制极端主义思想传播与打击网络暴力行为的方法。在此基础上组织专家完成以下工作：1、讨论制定网络空间极端主义行为的定义，为进一步加强法制管理创造前提；2、分析评估中亚地区互联网受宗教极端主义影响的程度，为正府有关部门制定法规和措施提供依据；3、跟踪调研国家网络管理措施（尤其是关闭涉嫌宗教极端主义和暴力犯罪的网站、帐户等）的效果，及时反馈调整信息和相关建议。[35]同时参与欧盟在中亚地区与非政府组织“Internews”的联合社会项目，对中亚各国大众媒体、社会组织、社区积极分子等进行甄别极端主义宣传和虚假信息的培训。利用欧盟“欧洲支持民主基金会”（Европейский фонд поддержки демократии）的财政资助举办研讨会，交流和推广通过健全社会管理体系抵制极端主义在网络空间传播的经验。[36]

  中亚各国领导层和有关部门及智库对于逐渐凸显的人口、生态、水源等隐性日益予以关注，并以各种方式呼吁和推动这一领域中的交流与合作。2019年1月，土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫在一次有议长、内阁代表、各州州长参加的视频工作会议上强调，土库曼斯坦一贯为解决地区生态环境问题在做出不懈努力，而且也一起积极参与拯救咸海危机的国际合作。目前正担任拯救咸海国际基金会（Международный фонд спасения Арала）主席土库曼斯坦，将致力于推动地区水源可持续利用、保护和改善环境、经济适应气候变化等问题的国际合作。别尔德穆哈梅多夫认为，有效解决中亚地区生态问题的重要前提，是遵守公认的国际法准则、相关国家及国际组织的积极参与和达成基本的区域共识。[37]6月，在土库曼斯坦政府促成下，中亚地区生态问题中心和拯救咸海国际基金执委会（Центр по вопросам региональных экологических вопросов Центральной Азии и Исполнительный совет Международного Фонда спасения Арала）在马雷市共同召开了有中亚五国、阿富汗及相关国际组织参加的国际研讨会。与会各方遵照相关国际法和联合国《全球水资源条约》讨论了中亚地区水资源分配、气候变化、拯救咸海合作等问题，并就如何解决上述问题交流了立场、观点和经验。[38]10月，乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦在欧盟和欧洲安全与合作组织的支持下于第47届联合国大会上提出倡议，呼吁联合国国际原子能机构、开发计划署和独联体、欧洲复兴开发银行、欧盟等国际组织与中亚国家合作解决铀矿污染问题。[39]11月初，中亚国家间水资源管理协调委员会第77次会议在阿拉木图举行，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦等国的水资源管理部门负责人参加了会议。会议重点就就锡尔河和阿姆河流域2019年农作物生长期间水库管理和使用等事宜进行了讨论，并批准通过了有关锡尔河和阿姆河流域2019年农作物生长期间各国取水量限制以及梯级水库预报模式的相关文件，为改善中亚水资源状况和合理分配水源做出有效努力。[40]针对塔吉克斯坦与吉尔吉斯斯坦间发生的严重边境冲突，在10月于土库曼斯坦首都阿什哈巴德举行的独联体元首峰会上，两国领导人拉赫蒙总统与热恩别科夫总统举行了专门会晤，在坦诚讨论双方边境地区发生的事态基础上，共同强调了各自保持克制和解决边界划分问题的重要性。[41]

  除上述问题外，阿富汗形势持续恶化、中亚国家激进政治进程、带有民族主义色彩的群体性事件频发等也被国内外学界作为地区安全要素予以关注。鉴于其作用的间接性和可控度，本文未作为2018—2019中亚地区安全形势分析与评估的重要指标。尽管中亚地区及其周边政治、经济未来发展仍充满变数，在没有重大突发事件的前提下，“基本可控、隐患尤存”的总体特征将有条件在可预见未来延续。

  来源: 《中亚国家发展报告（2020）》，社会科学文献出版社，2020年1月